趙海

　　作為政策過程中的具體活動，政策執行直接決定了政策問題能否解決、政策方案能否實現以及解決和實現的程度和範圍。在“三農”政策落實過程中，涉及多個主體，包括中央政府、地方政府、各級各類職能部門、各類農業經營主體、農村金融部門等。由於多元主體的參與，而其利益導向各不相同，就不可避免地出現多元利益博弈下的政策執行偏差，不同程度存在著一些執行層面的問題。

　　糾正政策執行偏差、加強政策落實，需要從政策的多個維度出發。本文按照政策學分析框架，結合調研情況，從政策設計、執行監督、評估反饋三個方面，提出強化“三農”政策執行的路徑選擇和一些具體建議。

　　優化“三農”政策設計

　　1.增強政策設計的科學性。“三農”政策設計的初衷，往往是為了加大對農業農村的支援力度、優化農業農村發展環境。評價一項政策設計的好壞，不僅要看政策的收益，還要看政策執行的成本；不僅要看政策的當前作用，還要看政策的長遠作用；不僅要看政策對執行對象的影響，還要顧及政策的執行對整個農業農村的影響乃至對國民經濟的影響。只有充分考慮這些因素，權衡不同政策設計的得失利弊，做到“兩利相權取其重，兩害相權取其輕”，才能保證政策設計能最大限度地發揮作用，儘量接近政策設計的初衷。

　　以種糧直補政策為例，該政策設計初衷是通過補貼種糧農民，加大對他們的財政支援，進而提高農民種糧的積極性。在實踐中，一些地方並沒有補給種糧農戶，而是按照家庭承包耕地面積進行發放，如此，種糧補貼成為了收入補貼。這種實際上的收入補貼政策在學術界一直有爭議。筆者認為，直接按承包面積發放補貼資金恰恰是最優的政策安排。從經濟學視角看，如果不存在交易費用的話，將直補資金補給承包農戶或種糧農戶的政策效果是完全一樣的，即如果將直補資金補給流入土地的種糧農戶的話，流出土地的農戶可以採取提高承包費的方式來實現對直補資金的間接佔有。而如果將直補資金補給種糧農戶，面臨著農戶申報、村級公示、嚴格審核和逐級上報等繁複的程式，不僅産生大量的行政成本，還可能出現弄虛作假套取補貼、政府官員尋租等不法行為。因此，可以這樣認為，以農戶實際種糧面積發放補貼並不是一種有效率的補貼方式，而按照承包地面積將補貼直接發放給承包戶是一種最為節約成本的補貼方式。由此可見，在“三農”政策設計上，必須綜合考量執行成本和産生的影響，提高政策設計的科學性。

　　2.統籌系統地設計“三農”政策。在筆者赴多省的調研中，深深感到財政支農資金之散、涉及部門之多。以農業基礎設施建設為例，在財政部門有農業綜合開發資金土地治理項目，在水利部門有小型農田水利項目，在國土部門有高標準基本農田建設項目。不同的部門負責同樣的一件事情，不僅會帶來高昂的行政成本，而且使得各項政策之間沒有銜接，各自為戰，對整個農業基礎設施建設缺乏系統性安排。地方在整合這些項目時，也會受到項目規定的掣肘，難以或無法做到有效地整合。因此，在現階段，政策設計上應從中央層面對相關政策進行銜接，為地方整合項目預留介面；從較長一個時期看，隨著行政體制改革的深入和部門職能劃分的明確，要對“三農”政策進行統籌和系統安排，對分散在各部門的支農職能進行適當調整和歸併，以進一步提高政策設計的針對性和執行的效率及節約行政成本。

　　3.推動政策逐步向普惠性過渡。在當前的行政決策體制下，涉農相關部門掌握了相關資金項目的分配權利。在監督和決策機制還很不完善的背景下，這就賦予了相關行政人員很強的自由裁量權，並可能引發項目承擔主體錯位、資金浪費、資金套取以及尋租等現象，使得項目資金的相關權利處於公共領域，從而引發尋租行為及租值消散。解決這一問題，除了建立健全項目評審機制以及加強監督以外，還應從資金項目的自身設計入手，具體來講，就是逐步削減專項轉移支付，加大一般性轉移支付的力度，並在項目設定上將很多主觀性很強的標準改變為可以由數字支撐的客觀性標準，並對達到標準的支援主體給予普惠。

　　4.優化政策制定機制。筆者認為，制定“三農”政策應注重吸收基層的實踐經驗，傾聽農村各階層和相關主體的期盼和訴求，注重問題導向，更多問計於民，通過“自上而下”與“自下而上”相結合的方式，提高政策的針對性和有效性。當前比較緊要的是按照十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”的要求，發揮民間團體、農民組織以及各類智庫的作用，增強各類涉農民間組織在農民和國家之間溝通的橋梁和紐帶作用，在政策制定過程中積極吸收各類社會組織的意見和建議，進一步強化“三農”政策制定的公眾參與。

　　強化政策執行監督

　　1.加強相關政策的資訊公開。在“三農”政策落實過程中，要將資訊公開制度化，對政策內容、優惠對象、執行過程、資金預算等方面公之於眾，加大政策的宣傳力度，滿足農戶、農民合作社、農業産業化龍頭企業、基層政府、村級組織等涉農主體的知情權。在資訊公開過程中，除了使用文件、報紙、電視等傳統媒體外，還要加強網站等新興媒體的宣傳力度，及時、準確、全面地宣傳“三農”相關政策。

　　2.加強相關政策的輿論監督。政策執行過程中的輿論監督，是指公眾或組織借助大眾傳媒形成輿論力量以對執行權力運作的偏差行為進行披露、建議乃至批評，以影響公共決策和政策執行效果的活動。加強對“三農”政策執行情況的輿論監督，一方面，要發揮大眾傳媒的作用，表達民意，推動各項政策落實。另一方面，輿論報道還要從各地落實農業和農村政策的實踐中挖掘出好的經驗和典型，為其他地方提供啟示和借鑒，引導輿論監督注重社會效益，發揮正確的輿論導向作用。

　　加強政策評估和反饋

　　就“三農”支援政策來説，通過開展政策評估的過程，就是全面評價政策執行情況並不斷完善相關支援政策的過程。一般來講，開展政策評估應注重以下方面。

　　1.健全政策試點機制。在農業農村有關支援政策推行以前，應開展政策實施試點，在全國不同區域選擇一些具有代表性和典型性的地區，發揮其先行先試、積累經驗的作用。根據政策內容設定試點週期，並全程跟蹤試點進展，對政策的妥適性開展評估，對政策風險進行預警，對基層政府、合作社、龍頭企業以及農戶等相關主體反映的問題進行分析，並以此為依據確定政策是否進行進一步修正以及是否在全國推廣。

　　2.完善事後評估機制。開展事後評估就是針對政策執行績效進行全面評價。主要有以下方法。一是成本—效益分析法，這是在對整個政策運作過程中所投入的成本和所取得的收益進行對比分析的一種方法。二是對象評定法，指由政策對象通過親身感受和了解對政策及其效果予以評定的方法。由於政策對像是政策的實施者，他們對政策的成敗得失有切身感受，因而最有評價發言權。三是專家判斷法，通過組織專家對政策執行情況進行調查，與執行人員及其政策對象交換意見，以此判斷政策的績效。四是自評法，通過政府自身對政策的影響及達成預定政策目標的進展情況進行評估。

　　3.優化政策反饋機制。評估結果是評價政策執行情況的直接反映，也是修改完善相關政策的重要依據。要積極運用評估結果，優化反饋機制，一方面基於評估結果建立獎懲機制，對執行較好的部門予以表彰，對執行不力的部門加以督促指導乃至嚴肅問責，起到宣傳先進、鞭策後進、賞罰分明的作用；另一方面，要根據評估中各級、各部門、各農業經營主體等反映的問題，在政策內容、執行機制等方面加以修改完善，更好地發揮政策導向作用。（作者單位：農業部農村經濟研究中心）