中央財經領導小組辦公室副主任 韓俊

　　引導農村土地有序流轉，發展適度規模經營，是構建新型農業經營體系、發展現代農業的重大政策舉措。這個問題關乎億萬農民的切身利益，關係到農村基本經營制度的鞏固和完善，事關經濟社會發展全局。應立足我國人多地少的基本國情，從推進中國特色農業現代化、保障農民土地權益和穩定農村大局出發，全面理解、準確把握需要堅持的基本原則，搞好制度設計，積極穩妥推進，避免走彎路，讓農民成為積極參與者和真正受益者。

　　一、以“三權分置”為遵循，放活土地經營權

　　我國上世紀70年代末的農村改革，通過實行農村土地集體所有權和農戶承包經營權“兩權分離”，極大地調動了農民的積極性，極大地解放和發展了農村生産力。隨著農村人口大量轉移，一些地區在土地流轉過程中，土地承包經營權又發生分離，演變成承包權與經營權兩部分，從而形成了所謂的所有權、承包權和經營權“三權分置”的狀態。下一步深化農村土地制度改革，必須把落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權作為基本遵循。

　　一是落實集體所有權。農村土地實行集體所有制，保障了農民平等地擁有最主要的農業生産資料，這一制度是農村基本經營制度的“魂”，是中國特色社會主義的重要制度特徵。推進農村土地制度改革，不能把農村土地集體所有制改垮了。落實集體所有權，就是要積極探索農村土地集體所有制的實現方式，建立健全適應社會主義市場經濟要求、符合初級階段實際的農村集體土地産權制度。

　　二是穩定農戶承包權。家庭承包制下農戶獲得的土地權利，是由承包權和經營權組成的。在土地流轉過程中，土地承包經營權是可以分離的。只有作為集體組織成員的農民家庭才擁有土地承包權，這是農村基本經營制度的內在要求。穩定農戶土地承包權，就是確保在承包期內，任何組織或個人都不得強迫農民放棄承包的土地，不論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬於農民家庭，其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位。

　　三是放活土地經營權。在家庭承包制下，土地流轉的客體是土地經營權。在理論和政策上明確這一點具有重大意義。改革以來，我們一直強調正確處理土地承包制的穩定和土地流轉的關係。穩定，就是要穩定農戶土地承包權；流轉，就是要放活土地經營權。在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，放活土地經營權，這樣，就可以避免在認識上和實踐中，一講穩定似乎就不允許經營權流動，而一講流轉和集中，似乎就只有集體重新收回農民土地承包權這樣兩種傾向。以“三權分置”作為基本遵循，以現有土地承包關係的長久不變和農民家庭土地承包權的穩定，來應對土地經營權的流轉和集中，以不變應萬變，這樣，有利於使土地承包者和實際經營者都能建立起穩定的預期，將使農村基本經營制度更加充滿持久的制度活力。放活土地經營權，必須進一步明確集體土地所有權、土地承包權、經營權在土地流轉中的相互權利關係和實現形式，加快發展多種形式的土地經營權流轉市場，健全土地承包經營流轉糾紛調解仲裁體系。

　　二、以農戶家庭經營為基礎，積極培育新型農業經營主體

　　從世界各國農業發展的實踐看，家庭經營是最普遍的農業經營形式。農業生産的基本特點是空間分散，且必須對自然環境的微小變化做出及時反應，這使得農業生産的監督成本較高。農戶家庭成員之間的經濟利益是高度一致的，不需要進行精確的勞動計量和監督。較之其他經營方式，家庭經營在農業中具有更好的適應性，不僅適應以手工勞動為主的傳統農業，也能適應採用先進科學技術和生産手段的現代農業。在我國農業現代化過程中，家庭經營蘊藏著巨大的潛力，具有廣闊的發展前景，不存在生産力水準提高以後改變家庭經營基礎性地位的問題，家庭經營現在是、將來也是我國農業最基本的經營形式。農業規模經營的實質不是對家庭經營的否定，而是通過改善家庭經營的資源配置及其外部環境，實現農業生産環節的專業化、社會化。因此，發展農業適度規模經營，必須堅持家庭經營的基礎性地位，不應把規模經營與家庭經營隔離開來，更不能把家庭經營與農業現代化對立起來。同時，要處理好發展家庭經營與集體經營、合作經營和企業經營等多种經營方式的關係，大力培育新型農業經營主體，促進農業多种經營方式共同發展，加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式複合型現代農業經營體系。

　　一是創新家庭經營發展方式。強調農業家庭經營的基礎性地位，絕不是固化和迷戀目前分散、超小規模的土地經營方式，必須按照黨的十八大和十八屆三中全會精神，創新家庭經營發展方式，積極引導土地向專業大戶、家庭農場流轉，大力提高家庭經營集約化、規模化水準。要重點發展以家庭成員為主要勞動力、以農業為主要收入來源、從事專業化、集約化農業生産的家庭農場，使之成為發展現代農業的有生力量。建立健全扶持家庭農場發展的政策措施，將新增農業補貼向家庭農場傾斜。更好地為糧食生産規模經營主體提供支援和服務。引導農民自願開展“互換並地”，解決承包地細碎化問題，方便耕作，實現承包地的相對集中經營。

　　二是積極探索新的農業經營方式。我國少數村莊仍保留土地集體經營方式，要不斷探索和豐富集體經營的實現形式。引導農民以承包地入股組建土地股份合作組織。允許農民以承包土地的經營權入股，通過多種形式發展農業産業化經營。近些年來，工商企業租賃農村土地從事農業生産經營的現象越來越多。工商企業租賃土地經營，從積極的方面看，可以發揮資金、技術和管理等方面的優勢，向農業輸入現代生産要素和經營模式。但我國農村人多地少，如果不加限制地讓工商企業進入農業的直接生産領域，大片圈地，會擠壓農民就業空間和影響農村的穩定。為了避免農村出現大資本排擠小農戶，避免出現土地的大規模兼併，避免大批農戶喪失經營主體地位，必須對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地採取慎重的態度。隨著工商資本進入農業、參與農地經營規模的擴大，迫切需要探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地準入和監管制度。對工商資本租賃農戶承包地要有明確的上限控制，要進行資格審查和項目審查。特別是要防止工商資本下鄉租賃承包地後擅自改變土地農業用途，搞“非農化”或“圈而不用”，破壞農業綜合生産能力。要鼓勵和支援工商企業發展適合企業化經營的現代種養業。鼓勵和支援它們進入農産品加工流通和社會化服務流域，與農戶、農民合作社建立緊密的利益聯結機制，帶動農民發展規模經營。要探索建立土地流轉風險保障金制度，主要用於補償因租地企業違約或經營不善而損害的農民利益。

　　三、以尊重農民意願為前提，引導土地規範有序流轉

　　農村土地經營權流轉的主體是農民。土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇等，決策權都在農戶，流轉收益應歸承包農戶所有。發展土地規模經營，要充分尊重農民的意願，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。不能脫離客觀條件，人為定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入政績考核等方式行政推動土地流轉。即使在土地流轉客觀條件充分成熟的地方，發展農業規模經營也要注意工作方法，要通過典型示範引導，由點到面，穩步推廣。

　　農村土地經營權流轉，要真正做到尊重農民的意願，除了注意工作方法外，關鍵在於要客觀地估計土地對農民的意義及農民對土地流轉的基本態度，恰恰在這一點上，地區之間存在著很大的差別。依條件的不同，這裡有三種情況：（1）對於當今大多數農民來講，土地仍然是安身立命之本，仍然是維持生存和發展的基本依靠。採取“自家的承包地自家種”這種土地經營方式的普通農戶仍佔大多數。農戶既不願意轉讓經營權，更不願意放棄承包權，是大多數農村的客觀現實。在這種基本農情下，絕不能超越客觀條件，違背農民的意願，用行政手段強迫農民流轉土地。（2）在經濟相對發達地區和大城市郊區，的確已有一部分農戶，尤其是那些已經在城鎮多年從事二三産業、具有穩定的非農收入的農戶，有了轉讓土地經營權的願望。對於相當一部分農民來説，土地的生存保障功能雖已淡化，但農民完全放棄承包土地還有種種顧忌。農戶願意轉讓經營權，但不願放棄承包權，這種情況在現實中將大量發生。這時，要堅持依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地經營權。而承包權則仍應明確是農戶的，不能強迫收回農民的承包地。（3）在農戶徹底脫離農村、融入城市的情況下，部分農戶不僅自願流轉經營權，也自願放棄承包權。這種情況目前還較為少見。既便在這種情況下，也不能要求把放棄承包地作為農民進城落戶的先決條件。在農民自願的前提下，可以把承包地交還集體組織或經集體同意後轉讓給集體組織其他成員。集體也應給予合理的補償。總之，政府直接用行政手段推動土地規模經營，會引發社會矛盾。在堅持土地承包關係長久不變和尊重農民意願的前提下，要積極探索建立市場化的土地流轉機制。對隨意改變土地承包關係、強迫農民進行土地流轉、侵害農民土地權益的違法行為，必須加強執法監督。

　　四、以經營規模適度為目標，促進糧食增産與農民增收同步

　　實行土地規模經營，對於穩定務農者隊伍，保障糧食安全和主要農産品供給，促進農業增效和農民增收，都顯示出有重要作用。要與比我國農戶經營規模大幾十倍、上百倍的發達國家農業經營主體相競爭，消化農産品成本不斷上升帶來的影響，提升我國農業的競爭能力，必須積極穩妥地推進土地使用權的流轉，擴大土地經營規模，提高農地資源的配置效率，提高農業和糧食的勞動生産率。

　　在擴大農業土地經營規模方面，國際上有成功的例子，如法國通過鼓勵老年農民離農、青年農民創業，開展土地整治等，使農場平均規模由1955年的13.3公頃擴大到目前的40多公頃；也有不成功的例子，如日本，農業過度兼業化，農場的平均規模僅從上世紀50年代末的1公頃擴大到現在的約2公頃。當前，我國工業化城鎮化快速發展，“誰來種地”問題比較突出，許多地方已經具備了發展土地適度規模經營的條件，必須因勢利導，順勢而為，引導土地有序流轉和集中。但應該清醒地認識到，我國這樣一個人多地少的國家，在推進農業現代化過程中，不能脫離實際，片面追求超大規模經營，盲目崇拜國外的大規模農場，要充分認識實現土地適度規模經營的長期性和複雜性。

　　按照常住人口計算，我國農村每人平均耕地面積為2.83畝，戶均約半公頃。若戶均經營規模提高到約2公頃，就需要再減少三分之二以上的農戶。有關測算表明，如果把實現種地收入與進城務工收入相當作為糧食生産適度規模的標準，在北方單季地區，家庭經營的適度規模應在120畝左右；在南方兩季地區，則為60畝左右。從國際比較看，這仍是很小的規模。按這一標準實現農業規模化經營，則糧食生産僅需勞動力4300萬人。據估計，我國目前從事糧食生産的勞動力在1.5億人左右。這就是説，全國糧食生産實現規模化經營，尚需轉移1億左右的農業剩餘勞動力。我國的基本國情決定，在相當長的時期內，土地是農民最基本的生活保障，農村土地經營權的流轉和集中必然是一個不平衡的、漸進的長期過程。因此，發展適度規模經營，既要積極鼓勵，也不能拔苗助長；既要避免土地撂荒和經營規模過於碎小，又要防止土地過度集中，人為“壘大戶”。一些發展中國家之所以會在大城市周圍形成大片的貧民窟，就是因為農民失去了土地，只能單向流入城市，即使沒有就業機會也無法再返回農村，結果造成了許多嚴重的社會問題。我國實行的農村土地集體所有、家庭承包經營制度，是避免此類社會矛盾的重要保障。

　　土地適度規模經營，是生産力發展的自然過程。從政策導向看，發展適度規模經營，就是要充分考慮各地自然經濟條件、農村勞動力轉移程度、農業機械化和社會化服務水準等因素，因地制宜確定本地區適度規模經營的標準。當然，土地適度規模經營的“度”是一個動態概念。有的地區是從保障務農與務工人員收入均衡的角度，確定適度規模經營的標準；有的地區則用機械作業的最佳規模來衡量這個度；有的主張以糧食産出的平均成本是下降了還是上升了來衡量土地經營規模是否“適度”。這些思路都有一定道理。我國農村情況千差萬別，確定適度規模的標準，應堅持從實際出發，分類指導，但一些基本的原則應遵守。從我國人多地少的基本國情出發，擴大農業經營規模，不能以降低土地生産率和糧食産量為代價，要統籌考慮增産和增收的平衡、提高勞動生産率和土地生産率的平衡以及效率和公平的平衡。總的考慮是，發展農業規模經營，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生産手段改進程度相適應，與農業社會化服務水準提高相適應。

　　農業的規模經營決不僅僅意味著只是集中土地。單個要素投入規模的大小，並不能決定綜合效益的高低和生産方式的先進程度。現代農業的經營規模受農業生産資料供給、農業技術服務、農産品銷售加工、農業服務體系等多種因素的綜合影響。在我國，寄希望通過大規模集中土地，實現像新大陸國家那樣的農場規模是不現實的。要創新規模經營方式，在引導土地資源適度集聚的同時，要通過引導農民走向聯合與合作、發展農業産業化經營、開展社會化服務，以提升農業組織化水準和擴大農業服務的規模，來彌補耕地規模的不足，積極探索符合我國國情的發展農業規模經營的有效途徑。