●環境法治的各環節目前都存在問題，但源頭的環節———環境立法存在的問題，卻是環境法治其他各環節予以指責的對象，不得不引起重視。必須改革我國環境立法的模式，使環境立法符合國家環境治理法治化的需要。

　　●現行環保立法，大多帶有部門立法的色彩。無論是監管體制還是監管職責，都存在很多相互衝突和覆蓋遺漏的問題。因此，現行的環保立法啟動和起草制度需要改變。

　　●中國環境立法的理論構建工作和體系構建工作已經告一段落，中國的環境立法進入實用主義年代，即針對具體的問題，開展相關的立法和制度創新與完善工作。立法應當粗細結合，盡可能週密設計，涵蓋所有的現象和問題。

　　《大氣污染防治法》于2000年修訂之後，並未有效遏制區域大氣污染越來越嚴重的趨勢。《水污染防治法》于2008年修訂之後，儘管在法律責任等方面做出很大的創新，但也尚未對流域水污染狀況的根本改善做出令人預期的貢獻。在霧霾氾濫之時，個別環保局長接受採訪説，環境保護部門根本管不了霧霾問題。而環保界的很多人説他説出了實話，這説明中國的環境法治還存在著很多問題，需要作出根本性的變革。

　　環境立法模式的改革是環境法治改革源頭環節

　　環境法治包括立法、執法、司法、守法、公眾參與和法律監督等環節。

　　環境執法包括執法監管和行政追責兩個環節。2014年修訂的《環境保護法》為了督促地方各級人民政府履職，建立或者完善了行政處分、引咎辭職等強力的法律責任機制，因此在環境行政執法的追責機制方面，環境法治改革的空間也不會很大，只能從環境執法監管方面做文章。

　　目前，社會批評環境監管部門監管缺位和不到位的聲音越來越大，與此相應的是，各環境監管部門叫屈的聲音也越來越大。究其原因，除了相互推卸責任之外，他們都把矛頭對準環境行政監管的源頭———立法，説環境立法存在大問題，如監管體制不順，權責利不匹配，法律規定太過原則，法律規定缺乏可實施性。

　　環境法治的各環節目前都存在問題，但源頭的環節———環境立法存在的問題，卻是環境法治其他各環節予以指責的對象，成為眾矢之的，不得不引起重視。必須針對現實存在的問題和各方面的呼籲，改革我國環境立法的模式，使環境立法符合國家環境治理法治化的需要。目前，我國正在修訂《大氣污染防治法》，可以考慮以該法修訂為契機，加強改革，開啟環保立法新模式。

　　建立黨內法規與環境法律相銜接的體制

　　從形式和數量上看，我國的環境保護法律和制度看起來很健全，一些地方也經常搞環境保護大檢查，為什麼大事故還是一而再再而三地發生，為什麼環境品質還同樣惡化不止？為什麼受到懲罰的行政官員大都對地方黨委有埋怨心理？總的來看，環境保護部門責任無限，而他們提出的人、財、物等加強環境保護工作的請求，卻難以得到本級黨委的足夠重視；對地方黨委和地方政府主導的不利於環境保護的唯G D P現象，他們也難以阻止。於是環境保護就被推到看起來重要、幹起來次要、忙起來不要的尷尬境地。必須強化各級黨委對環境保護工作的領導，強化各級黨委的環境保護領導責任。

　　在法治的依據方面，國內法學界往往強調國家法律的依據作用而忽視黨內法規的依據作用。中國開展國家治理體系建設，加強國家治理能力現代化，必須加強黨內法規建設。2012年，中國共産黨制定了《黨內法規制定條例》，並且通過了黨內法規制定的五年規劃。在環境保護方面，應當按照黨內法規制定的規劃，逐步完善各方面的黨內法規制度，使黨內環境法規制度與國家環境法律制度互連、互助甚至聯合，實現中央和地方各級黨委領導國家環境保護工作的規範化、制度化和程式化。

　　十八屆四中全會研究全面推進依法治國的問題。下一步，各級地方黨委應當按照中央的要求，以對黨和人民高度負責的態度，制定與國家環境保護立法相銜接的環境保護黨內法規和其他規範性文件，形成環境保護黨內規範體系，強化責任、加強管理、嚴格監管，實施環境保護的黨政同責、齊抓共管的責任體制和責任制度，把環境保護責任制落到實處，為各級政府依照國家法律法規保護環境提供強有力的支援。

　　目前，可以在大氣環境保護法治領域開展相關試點，如在《大氣污染防治法》修訂時，在總則中規定“各行政區域的大氣污染防治工作應定期向同級黨委彙報”，同時啟動黨內環境保護法規的制定工作，按照國家環境保護法律和“大氣十條”的要求，由中共中央制定黨內法規或者通知等規範性文件，規定各省級黨委和政府的大氣污染防治責任，並進行定期考核，把對各行業、各部門和各區域的大氣污染防治考核結果報中組部，作為幹部使用任命的依據或者參考。這樣銜接黨內法規和國家法律的制定工作，才能使大氣污染防治的黨政同責變為制度可能，才能使《大氣污染防治法》的實施真正落地。這也符合中國政治運作的實際。

　　建立超越部門利益的立法啟動和起草制度

　　在立法許可權方面，應當建立超越部門利益的立法啟動和起草制度。

　　截至目前，中國制定了近20部環境和資源方面的法律；出臺了與環境和資源保護相關的行政法規50余件。這些法律法規基本覆蓋了環境保護的主要領域，門類較齊全，基本做到了有法可依。但是這些立法，大多帶有部門立法的色彩。無論是監管體制還是監管職責，都存在很多相互衝突和覆蓋遺漏的問題。無論國務院法制辦和全國人大法工委怎樣修改，通過後的正式文本還是多多少少地帶有部門利益的色彩。以各部門為主要實施主體的法律，大都只對本部門的職責規定得相對具體，涉及其他部門的職責時，大都規定得很原則。有的部門為了達到自己的目的，通過專門立法授予自己權力來架空其他部門的監督管理或者協調、監督職責。因此，現行的環保立法啟動和起草制度需要改變。

　　具體的改革措施可以為：

　　其一，法律制定或者修改的啟動，可以由全國人大根據執法檢查或者調研來決定啟動，也可以由國務院提請全國人大或其常委會審議來啟動。國務院在作出提請的決定前，可以由各部委局提出意見。

　　其二，全國人大或其常委會決定啟動環境法律的制定或者修改的，只能由全國人大常委會會同有關專委會或者工作委員會負責草擬條文，不得委託國務院法制辦甚至各部委局起草草案。這樣可以保證環境法律草案的公正性和超越性。

　　其三，全國人大常務會有關專委會或者工作委員會徑行調研拿出草案後，可以召集國務院法制辦和各部委局聽取意見，但這些意見只能供全國人大參考。在2014年《環境保護法》修改的工作中，全國人大常委會就發揮立法的主觀能動性，主動變法律修正為修訂，並響應社會各界的呼聲，吸收發達國家普遍成功的經驗，引進了權力監督、按日計罰、治安拘留、引咎辭職、公益訴訟等制度和機制，並就法律的章節設計和具體條文的變更做出了很大的創新，得到社會各界的普遍讚譽。這一作法值得總結，並可推廣運用到《大氣污染防治法》和其他法律法規的制定、修改之中。

　　同樣，國務院法制辦決定制定或者修改環境行政法規時，也應親自調研，充分聽取各界意見，起草條文，並再次廣泛吸收社會的意見，之後徑行提交人大或其常委會審議，部門意見只能作為參考。

　　建立規定清晰的立法設計方式

　　針對目前環境污染形勢嚴峻的現象，分析其原因，社會有兩個共識，一是政府權力太大，行政管理相對人義務太多；二是現行環境法律法規的規定太原則，缺乏可操作性。這兩個共識有相關性：政府的權力太大，是因為法律對權力的限制規定太少，太含糊；行政管理相對人的義務太多，是因為立法的官本位思想作怪，立足於義務本位，即僅重視行政管理相對人的義務，忽視其主觀能動性和參與、監督作用。

　　立法部門的官員提倡立法宜粗不宜細，即法律規定得原則一些，籠統一些，認為有利於法律在不同的情境下得到普遍遵守。在法律實施中出現個別問題的時候，再制定專門條例、規章或者解釋予以細化解決。也就是説，法律的制定者希望把法律細化的任務推給法規，而法規細化的任務推給部門的規章。

　　在《大氣污染防治法》的修改方面，立法部門持這種觀點的官員不在少數，原因可能是墨守成規，不敢對舊的立法模式進行改革；也可能是偷懶，害怕工作量大。而現實説明，將希望寄託于後期條例、規章或者解釋的出臺，不如在制定法律時就在其中做出詳細的所有規定，事先預計可能存在的問題並予以解決。

　　執法部門的官員提倡立法宜粗不宜細，可能是部門利益在作怪，是想為自己保留很大的自由裁量權。在法治的年代，應當把權力關進制度的籠子，把權力的邊界和行使程式規定得越具體越好。目前國務院和有關地方人民政府正在進行的權力清單制定工作，就是響應這一時代要求。規定權力清單，明晰執法部門的行政權力邊界，有利於伸張私益主體的權利。

　　法律的普遍適用性不等於要求法律的全部條文都要粗。對基本原則、指導方針、基本政策的規定，可以規定得粗一些；對監管體制法律制度、法律機制和法律責任的規定，規定應越具體越好。規定得越具體，就越具有可操作性，分歧就越少。

　　2010年，中國宣佈具有中國特色的社會主義法律體系建成。這意味著，中國環境立法的理論構建工作和體系構建工作已經告一段落，中國的環境立法進入實用主義年代，即針對具體的問題，開展相關的立法和制度創新與完善工作。在這一階段，法律法規的制定或者修改應以具有可實施性並能夠解決現實問題為首要目標。為了實現這一目標，立法應當粗細結合，盡可能週密設計，涵蓋所有的現象和問題。

　　以《大氣污染防治法》的修訂為例，應當按照《環境保護法》的有關要求和建設生態文明、建立國家治理體系的要求，做好以下幾個方面的工作：一是強制推進污染源解析工作，明晰區域大氣環境監管和減排責任。二是借鑒“大氣十條”及其實施細則和考核規定的做法，規定各行業、各區域今後幾年的減排目標、減排方式、減排要求和核查機制，期限屆滿後，應當設立新的減排目標、減排方式、減排要求，使法律要求的實施具有可操作性和可監督性。三是按照國家治理的要求，加強權力監督和社會監督特別是跨區域的社會監督，細化大氣污染防治領域的環境公益訴訟制度，加強第三方評估、第三方治理和第三方監督的制度建設，大力推廣國家購買市場服務的手段開展環境保護工作，彌補國家包辦所有環境保護事務的不足。只有這樣，環境法律才不至於淪為形式，社會才能重樹對環境立法的信心。

　　(作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員)