有關房産稅的改革在2003年就已經提出，直到2011年1月28日上海和重慶進行房産稅改革試點，我國房産稅改革才算是正式拉開序幕。10多年來，房産稅問題不斷發酵，在社會上持續引發熱議。人們對房産稅的認識在深入，同時，爭議也依然很大。改革要于法有據。十八屆三中全會的《決定》提出了“加快房地産稅立法並適時推進改革”的要求，房産稅改革進入了以立法來推進改革的新階段。如何立法，這取決於房産稅的立法取向。

　　徵收個人房産稅是否合理

　　房産稅改革的核心是對個人非營利性住房徵稅。這由此引發徵收個人房産稅在我國是否合理的問題，房産稅立法首先要回答這個問題。

　　從長遠看，房産稅改革有利於完善整個稅制、完善地方稅體系和開闢地方政府新的收入來源，有利於地方公共服務提供與轄區居民納稅建立更緊密的聯繫。但任何稅收問題都不僅僅是收入問題，尤其是在“稅收焦慮症”蔓延的情況下，房産稅已經變成社會問題，乃至政治問題，僅僅從稅收本身著眼來談合理性和必要性是不夠的。對普通老百姓來説，諸如完善稅制和地方稅體系，替代地方土地財政等之類的説法有如霧裏看花，不知所云。在減稅呼聲很大，且社會對稅的“厭惡感”越來越明顯的情況下，把房産稅改革直接定位到增加地方政府收入是不合適的。個稅調高免征額（即媒體誤解的起徵點）至今，要求進一步上調的呼聲仍不少，再通過房産稅從廣大老百姓口袋裏掏錢將是十分危險的事情。任何立法，既要有前瞻性視野，更要考慮法律實施的社會、經濟等方面的約束條件。為什麼要徵收個人房産稅，一定要對老百姓説清楚徵收房産稅的目的。

　　我覺得有兩點是老百姓可以接受的：一是讓佔有房産多的人交稅。佔有越多，交稅越多。我國當前房産佔有狀況十分懸殊，有的幾套，甚至幾十套，而有的一套住房也沒有。房産佔有狀況也反應出我國個人財富差距的狀況。房産佔有多，意味著享有的公共服務也越多，佔有的社會資源也越多，交稅是應該的，也是合理的。二是抑制在住房消費上的奢靡，為社會節約住房資源和土地資源。這實際上是對住房消費行為的一種調節，同時也具有對社會財富再分配的作用，還可對住房投機預期産生影響。因此，依據我國的國情，房産稅擴展到個人非經營性住房是必要的，也是合理的。

　　房産稅改革立法：從調節功能入手

　　根據上述對個人住房徵收房産稅的目的，我們就不能簡單地從房産稅是財産稅，是對財産保有環節徵稅這樣的學術定義來理解我國的房産稅改革的立法取向。我認為，我國的房産稅應該定位為“調節稅”，而不是普遍徵收的“國民稅”，不能將房産稅設計為“見房就徵”的所謂財産稅，從而變為增加地方財政收入的一個當前措施。從稅制整體來看，按照收入功能來設計是基本原則，但這並不妨礙個別稅種按照調節功能來設計。按照調節功能設計個人房産稅，主要體現在三方面的調節：對住房資源配置的調節、對貧富差距的調節和對住房投機的預期性調節。同時，將經營性房産的徵稅和非經營性房産的徵稅分開來考慮，不宜一鍋煮，以利於房産租賃市場的培育和發展。

　　為什麼應將非經營性房産的徵稅定位為住房調節稅呢？這有以下幾個方面的原因：

　　第一，中國的現實國情決定了房産稅改革不能簡單地照搬國外房産稅的做法。所謂把房産稅打造成為地方的主體稅種，成為地方的重要收入來源在現階段是不現實的。目前房地産稅佔地方稅收入的比重不到7％，更不要説房産稅一個稅種。現行房地産稅佔稅收收入和地方稅收收入的比重非常低。如果把土地出讓金包括在內計算，該比重將更低。即使對個人住房全面徵收房産稅，要使房地産稅成為地方主體稅種或地方政府主要收入來源，至少在20年之內是無法實現的。

　　其實，稅收都有一個自然的演進過程，不是憑想像通過改革就可以強力實現的。例如我國的個人所得稅，也是從調節稅演變而來，至今也未能成為普遍徵收的稅種，因為我國每人平均收入水準處於較低的階段。等到中産階層壯大了，橄欖型收入結構形成的時候，個稅才談得上是普遍徵收的國民稅。現行的個稅實際上是“白領稅、金領稅”，與藍領階層基本無關，納稅人數佔工薪人數7%左右，93%左右的工薪所得者不繳稅。如果進一步提高免征額，個稅將只是一個調節金領階層的“金領稅”。繳納房産稅依靠現金收入，如果個稅都不交納，要讓其繳納房産稅顯然是不現實的。一般而言，房産稅的繳稅面無法大於個稅的繳稅面，否則，居民無力負擔。可見，我國房産稅現階段不將籌集收入作為改革的主要目的，是更符合國情的定位。

　　第二，對國內居民普遍徵收房産稅的條件不具備。稅制的功效要真正實現，依賴於徵管能力。若是做不到，稅制設計得再好，也是紙上談兵，毫無意義。房産稅面向家庭徵收，是對徵管的一個極大挑戰。這是一種個性化的徵收，因為每一個家庭的房産情況不同，家庭狀況也不一樣，徵收機關必須到府一戶一戶地去核實、評估、徵繳，加上人口流動，其工作量之大將是難以想像的。更不要説，如何定義家庭、給予優惠和照顧。此外，住房基礎資訊碎片化，整合管理能力低，房地産價值評估基礎薄弱，還有爭議的仲裁，以及仲裁的公正性和可信性等等。在任何一個國家，房産稅都是一個小稅種，但徵收成本都很高。同時，需要法治的大環境。我國當前的稅收徵管能力有限，普遍開徵房産稅存在巨大的操作性風險，尤其是在行政法治、稅收法治還不健全的情況下，甚至可能擴大社會的不穩定性。從這個角度看，房産稅定位為個人住房調節稅，可以大大降低房産稅徵管過程中的操作性風險以及由此帶來的社會公共風險。

　　第三，需要正確評估和認真對待房産稅改革的公共風險。對個人或家庭徵稅，其公共風險很高。尤其在社會對稅收十分敏感的情況下，更要對房産稅改革做出全面的公共風險評估，這包括對經濟、政治、社會等方面可能導致的負面影響。在立法決策上，應先評估風險，然後再看是否有利。如果顛倒順序，可能只是看到了改革的好處，而忽略改革引發的巨大公共風險。從情景分析看，房産稅普遍徵收，社會能否接受這種方案，不確定性很大；而對少數人徵稅（投機、奢侈），不觸及大多數人，風險小。在徵收管理上，前者難度大，操作風險大；後者難度小，便於實施，操作風險小，而且對房地産市場的健康發展、促進社會公平有很強的正面作用。

　　實際上，上海和重慶兩地的房産稅改革試點運作情況也在一定程度上能佐證上述分析。兩地的房産稅改革試點儘管在制度設計上有差別，但都遵循了一個思想，即保護大多數人的既得利益，改革只涉及少數人。重慶房産稅徵收範圍只涉及約10%的人群，主要針對高端業主和投機炒房客，並不針對普通老百姓。同時，兩地都考慮個人的住房需求，給予免稅面積扣除。這種定位主要是發揮房産稅的調節作用。也正因為這一點，房産稅改革在上海和重慶的試點沒有引發社會震動，公眾沒有抵制。此外，由於納稅人數量少，也能夠取得較高的徵管品質，重慶市在個人住房房産稅上實現了97%的徵繳率。

　　總之，在現階段，中國特色的非經營性房産稅只能是個人住房調節稅，也可以説是住房消費奢侈稅。即這個階段的房産稅是對少數人擁有的非經營性住房（包括自住的和閒置的房産）徵收，或者説是對富人擁有的多套住房和高檔住房徵收，比照每人平均收入水準比我國高十倍的發達國家的做法，對有房産的人普遍徵收，隱藏著很大風險。