社會資本投入生態環境保護與開發的必要性

　　生態環境保護與開發是一個大工程，單靠政府的投入還遠遠不夠，必須創新投融資機制，充分發揮政府投資的引導、放大作用，為社會力量參與生態環境保護與開發建立一種間接、集合式的投資渠道，吸引大量的社會資本加快生態環保事業的發展。

　　第一，促進了投資主體的多元化，提高了生態環境保護與開發的融資水準，有助於建立獨立、公正、可行和高效的生態資金監管體制。

　　政府要在繼續實行和增加對生態環保補貼的基礎上，增加扶持生態環保産業化發展資金，實行引導項目貼息和獎勵，以獎代補，項目補助，支援民營龍頭企業發展品質優良、特色鮮明、附加值高的環保事業，發揮其示範和輻射作用。對從事環保産業化經營的民營企業，要適度放寬政策，給與稅收優惠。

　　第二，有利於實現政府職能歸位，使政府從繁瑣的事務中抽身去重點關注生態環保政策和計劃的制定等，將一部分工作交給社會去做，以實現政府部門和私營部門的優勢互補。

　　生態環境保護與開發需要大量資金，政府應發揮主導作用，加大投入，擴大公共財政覆蓋範圍。社會資本的引入不僅能解決環境保護與開發中資金不足的問題，更重要的是，在社會資本的帶動下，有助引入現代科技和經營理念，引入市場機制並建立長效機制。盤活生態環境資源，變資源為資本，形成社會資本引入的有利條件，發揮市場配置的基礎性作用，建立新的有助於生態環境保護與開發的長效機制。

　　第三，有助於發揮私營部門運作與管理技術的優勢。參與生態環境保護與開發項目的戰略投資者是市場機制優勝劣汰的勝出者，他們以先進的經營理念和管理模式為生態環境的改善注入生機。

　　第四，有助於協調生態環境保護與開發在地區之間的差距，促進生態環境品質整體的改善。從私營機構的投資風險角度來看，有助於降低風險，建立相應的監管體制。參與各方重新整合，組成戰略聯盟，在合作過程中共同分擔風險和責任。

　　第五，有助於以市場化的方式組織開展生態環保工作，優化資源配置，提高資金收支在生態環保中的透明度和資金使用效率。在開展生態環境保護與開發過程中必須積極穩妥地從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。

　　生態環境保護與開發採用公私合作模式的理論基礎

　　公私合作模式，由政府發起與社會資本在訂立的長期合同關係中，共同提供特定公共産品或公共服務。公私合作模式中重點在於協調政府與社會資本之間的資金提供、建設運營、收益（風險）等方面關係。生態系統可以劃分為三個層次：生態資源、生態系統服務以及對廢棄物的吸收能力。生態環境保護與開發涉及生態系統的三個層次：開發生態資源、保護生態系統服務功能和廢棄物吸收功能。

　　第一，生態環境保護與開發具有準公共物品性。生態系統的準公共物品特性，是在生態環境保護與開發中採用公私合作的重要依據。生態系統的整體屬於準公共物品，可以從生態資源、生態系統服務和廢棄物吸收能力三個層次加以分析。

　　第二，生態環境保護與開發的主體多元性。生態環境是人類進行生産生活活動的基礎，因此對其建議保護與開發是人類共同的責任。對生態環境保護與開發的主體，可以是居民、企業、政府、非政府組織（NGO）等。

　　第三，生態環境保護與開發應當發揮公私合作模式的優勢。生態環境保護與開發的準公共物品特性以及在這一領域中廣泛存在的市場失靈與政府失靈等，決定生態環境保護與開發必須通過多方合作，發揮各自的優點，共同為生態文明建設貢獻力量。公私合作在應對生態環境保護與開發中蘊含巨大潛力，這種模式正是通過合約來協調政府與私人部門關係，共同應對生態環境問題。生態環境保護與開發是一個長期性、複雜性、全局性事件，政府部門與私人部門需要經過反覆協商與研究，才能夠達成協定。達成協定後，也由於雙方利益追求不同，必須建立適當的激勵機制與約束條件。鋻於生態環境保護與開發的正外部性，財政資金依然要對其進行補貼。公私合作模式中，通過制度來降低協議各方達成交易的成本，應當成為多方合作應對生態環境保護與開發問題的重要模式之一。

　　第四，公私合作模式促進生態環境保護與開發的關鍵在於建立合理的利益（風險）分擔機制。公私合作模式中需要對利益（風險）的分擔給予足夠重視。合理的利益（風險）分擔機制能夠改善合作環境，降低政府與私營部門的談判成本，保證項目後期運作的順利。

　　建立吸引社會資本投入的市場化框架

　　發展環保市場，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制。環境産業相較其他産業具有其獨特性，諸多領域屬於公共服務範疇，例如污水處理、垃圾處理等。因此，一直以來，環境産業具有較強的政府引導性與計劃性，産業中尚有諸多鏈條未併入市場競爭範疇。為使市場在資源配置中起決定性作用，加快完善現代市場體系，必須切實轉變政府職能，加強政府採購公共服務，推進基本公共服務均等化。

　　第一，在生態環保中，政府應向“秩序導向”模式轉變，發揮公共服務的職能。建立環境資源有償使用和補償制度。強化公共資源的管理和服務職能，建立起合理的環境經濟利益關係和可持續發展經濟利益關係。

　　建立生態文明考核評價機制。把資源消耗、環境損害、生態效益納入城鎮化發展評價體系，完善體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制；對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點地區取消地區生産總值考核。

　　建立國土空間開發保護制度。建立空間規劃體系，堅定不移實施主體功能區制度，劃定生態保護紅線，嚴格按照主體功能區定位推動發展，加快完善城鎮化地區、農産品主産區、重點生態功能區空間開發管控制度，建立資源環境承載能力監測預警機制；強化水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污管理。

　　實行資源有償使用制度和生態補償制度。加快自然資源及其産品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益；建立健全居民生活用電、用水、用氣等階梯價格制度；制定並完善生態補償方面的政策法規，切實加大生態補償投入力度，擴大生態補償範圍，提高生態補償標準。

　　建立資源環境産權交易機制。實行資源有償使用制度和生態補償制度。加快自然資源及其産品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。堅持使用資源付費和誰污染環境、誰破壞生態誰付費原則，逐步將資源稅擴展到佔用各種自然生態空間。穩定和擴大退耕還林、退牧還草範圍，調整嚴重污染和地下水嚴重超採區耕地用途，有序實現耕地、河湖休養生息。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。發展環保市場，推行節能、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。

　　實行最嚴格的環境監管制度。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法；完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度；加大環境執法力度，嚴格環境影響評價制度，加強突發環境事件應急能力建設，完善以預防為主的環境風險管理制度；對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任；建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制；開展環境污染強制責任保險試點。

　　第二，創新和加強政府環保投資，健全環保投融資機制，吸引社會資本進入生態環境保護領域。這是落實中央要求、推進生態環境保護管理體制改革的重要內容。首先，要建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，搭建環保投融資管理平臺，吸引銀行等社會資金進入生態環境保護領域，研究建立生態環保基金。其次，調整信貸資金投入結構，增加資金投放額度，引導資金投入生態環境保護與開發。創新信貸擔保手段和擔保辦法，建立擔保基金或擔保機構，努力解決民營企業資金不足和民營中小企業、合作組織小額貸款抵押擔保難的問題，提高民營企業、合作組織在生態環境保護與開發事業中的融資和承擔風險的能力。

　　建立宏觀綜合決策機制。健全中央—地方協商制度。要把環境容量、環境品質狀況和對環境的影響、對資源的消耗、對生態系統的影響納入統計指標，使生態環境承載能力也作為經濟社會發展水準的重要指標。

　　進行有效管理，促使環境外部性內在化。由於市場存在失靈情況，因而通過政府來對環境資源利用進行管理來糾正市場失靈，使外部性問題得以解決。政府可通過徵收“庇古稅”來解決外部性問題。

　　對參與生態環保的私人部門給與稅收優惠，通過財政補貼等方式調動私人部門的積極性，吸引社會資本投入生態環保，以充分發揮私人部門的優勢，實現與公共部門的優勢互補。

　　完善立法，改善投融資環境，打破行業壟斷，拓寬社會資本投入生態環保的渠道，引導社會資本投入生態環境保護與開發中。打破社會資本進入生態環保領域的有形和無形的障礙和限制，最大限度放開投資市場，鼓勵社會資本進入生態環保領域。要科學制定符合當地實際的生態環境保護與開發規劃，加快生態環保建設。

　　社會資本的投向除了投資動因和投資優惠條件等因素影響外，很大程度上還取決於投資環境是否能夠保證投資效益，實現投資目的。生態環境保護與開發要充分發揮政府、農民和社會各方作用，共同營造吸引社會資本的良好環境。調動全社會廣泛參與，營造服務保障環境。加強輿論宣傳，引導社會各界關注生態環境保護與開發；建立行業資訊渠道，提供有效服務；發展農村法律、財務等仲介組織，維護合法權益；協助民營企業更好的投入生態環境保護與開發中。

　　第三，私人部門要積極投入到生態環保的事業中，充分利用政府提供的優惠政策，加快發展，擴大社會影響力，帶動更多的社會資本投入生態環境保護與開發中。民營企業利用社會資本參與生態環境保護與開發，發展高效生態農業、休閒旅遊業等，應取得相應的物權或利益，為社會資本進入生態環保領域提供動力和法律保障。允許民營企業、合作組織和農民根據市場需求和産業化需要，自主選擇經營內容和經營方式，調整優化産業結構。積極倡導民營企業參加各類生産性開發，形成利益聯接機制，帶動發展産業化經營。

　　（作者單位：財政部科學研究所）