原標題：國資管理缺頂層設計 專家建議納入全國人大監管

　　近日，中央財經領導小組負責人透露，中央將成立自然資源統一管理機構，對自然資源進行保護、利用。

　　有專家認為，這是啟動新一輪國有資産管理體制改革的信號。

　　2012年11月，黨的十八大明確提出要“完善各類國有資産管理體制”。該採取何種國資監管模式引發了爭議。

　　缺乏頂層設計

　　9月20日，中央財經領導小組副組長楊偉民在“2014年中青年改革開放論壇”上作出表示：“今後要建立一個由統一部門履行自然生態空間用途管制的工作機制，具體的建設路徑仍在研究和討論過程中。”

　　這一表述，引起了媒體的廣泛關注，有媒體將此解讀為，中央將成立自然資源國資委。

　　有專家認為，這是啟動新一輪國有資産管理體制改革的信號。此次，中央官員的表態是延續了十八大上的相關決議。

　　2012年11月，黨的十八大明確提出要“完善各類國有資産管理體制”。

　　自改革開放以來，隨著中國經濟的飛速發展，聚集形成了巨大的國有資産和國有財富。但是，國有資産管理體制卻相對滯後。

　　國有資産法草案起草組專家、中國政法大學研究生院常務副院長李曙光介紹，我國國有資産包括經營性國有資産、國有金融資産、行政事業性國有資産（包括故宮、泰山等文化歷史遺産）、資源性國有資産。

　　自2009年5月1日開始施行的《企業國有資産法》第2條規定：“本法所稱企業國有資産（以下稱“國有資産”），是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益。”

　　中國政法大學資本研究中心主任劉紀鵬（微網志）教授是國有資産法起草小組的專家顧問之一。

　　劉紀鵬教授表示：“國有資産法起草過程中，是制定‘大國資法’還是‘小國資法’曾引發爭議。”

　　所謂“大國資法”是包括經營性、行政事業性以及資源性等廣義上的國有資産等都在內，“小國有資産法”則僅僅調整經營性國有資産。

　　最終，《企業國有資産法》選擇了“小國有資産法，沒有涵蓋廣義的國有資産，而是把其適用範圍限定於狹義的國有資産上。

　　李曙光教授認為，現在國有資産管理體制改革缺乏頂層設計，這導致了一系列問題出現。由於缺少法律規範，國有企業之外的很多國有資産沒有清産核資，權利義務不匹配，出資人、經營人和監管人的定位不清晰。

　　“以礦山、森林等資源性國有資産為例，現在是國有資産地方所有，但是省、市、縣哪一級地方政府呢？法律沒有明確，導致代理鏈條混亂。”李曙光説。

　　為了解決上述問題， 李曙光建議，國有資産管理體制改革需要的頂層設計，要在法治框架下完善國有資産管理體制。

　　模式之爭

　　2003年成立的國資委管理的只是經營性國有資産的一部分。

　　劉紀鵬教授曾撰文分析，目前，除國務院國資委監管的約120家中央國有企業外，尚有中央80多個部委的6000多家國有企業及行政事業單位企業化經營的國有資産，以及中央所屬的金融類資産不在國務院國資委監管之內。

　　2012年11月，黨的十八大明確提出要“完善各類國有資産管理體制”。對這些游離在外的經營性國有資産，該採取何種國資監管模式引發了爭議。

　　李曙光教授建議，在法治框架下先行完善成立四大國資委：第一就是2003年已經建立的企業國資委；第二是金融國資委；第三是資源國資委；第四是行政事業及文化遺産國資委。然後把各國有資産納入到統一的國資管理體系，實現國資國企改革的終極目標。

　　他認為，由於《企業國有資産法》只針對經營性資産中的國有企業。對於其他國有資産沒有專門的立法規範。

　　國有金融資産、行政事業性國有資産、資源性國有資産分屬多個部門管理。國有金融資産主要由財政部管理，資源性國有資産中的土地、礦山由國土資源部管理，故宮、泰山等文化歷史遺産等國有資産由文化部門管理。

　　李曙光認為，當前，國有資産管理體系存在著九龍治水，管理混亂的問題。

　　比如，金融國有資産的實際出資人多頭而不統一的問題。中央層面財政部和匯金公司是主要的中央金融國有資産出資人，地方金融國有資産出資人狀況更加混亂，管理模式不一。

　　此前，有關部門曾經調研建立，國有金融和文化資産方面的管理機構。

　　2012年兩會期間，時任財政部部長的謝旭人表示，組建“金融國資委”一事，國務院有關部門還在進一步調查研究過程中。2012年6月18日，全國首家省級國有文化資産監管機構——北京市國有文化資産監督管理辦公室(以下簡稱“市文資辦”)正式掛牌成立。

　　對於國有資産管理體制模式，劉紀鵬教授主張，建立監管統一齣資多元的國資體系。

　　他認為，當前探討“金融國資委”，貌似只邁出了一步，但其後必將是資源、文化等多個國資委的涌現，會讓國資委重新陷入多頭管理的窘境。因此，我們必須堅持監管統一、出資多元的國資改革思路，才能真正推進國資監管改革的深化。

　　劉紀鵬教授建議，將國有資産分為公益性和營利性兩大類。公益性國有資産主要是提供公共物品和接受公共補貼的企業，履行社會公共服務職能，充當社會公共物品提供方的角色。營利性國有資産是指按照市場經濟商業原則運營，主要受民商事法律調整。他認為，建立“全口徑、全覆蓋”的統一國資監管體系，才是國有資産管理體制的方向。

　　李曙光教授強調，成立四大國資委的目的，並不是多設機構強化行政化管理，而是在以《公司法》《企業國有資産法》等為代表的法治框架下推動國資國企的戰略性調整與改革，厘清各産權關係，明確出資人職責，提高改革效率。

　　將國資納入到全國人大監管

　　如何建立科學有效的國有資産監管體系，是國有資産管理體制改革中的重要問題。

　　李曙光教授建議，國資國企改革應納入到人民代表大會監管之中，在全國人大常委會設立國有資産監督委員會，專門行使監管國有資産的職責。

　　據參與《企業國有資産法》起草工作的專家介紹，該法制定過程中，是否將國有資産納入到全國人大常委會監管就曾引起討論。

　　《物權法》第45條和《企業國有資産法》第6條都規定“法律規定屬於國家所有的財産，屬於國家所有即全民所有。國有財産由國務院代表國家行使所有權”。

　　李曙光教授認為：“在此種模式下，國資委定位不明確，既是出資人又當監管者，既是運動員又是裁判員。”

　　按照我國現行的《憲法》，一切權利屬於人民，而代表人民行使權力的機構是人民代表大會，最高權力機構是全國人民代表大會。因此，真正的國有資産股東代表應是全國人民代表大會，全國人民代表大會應代表國家行使國有財産所有權。

　　從理論上來説，全國人民代表大會委託國務院行使國有財産的所有權。國務院理應就國有財産所有權的行使向全國人大負責和報告。

　　按照《企業國有資産法》第七章特別規定，國有資産監督由人大常委會、政府及政府審計機關、社會公眾監督等構成。這實際上是為強化人民代表大會職能，明確委託人、出資人地位提供了注解。

　　李曙光教授建議， 新設國有資産監督委員會作為人大常設的專門委員會，在此種模式之下，國有資産委員會具體行使全民委託人的監督職能。國資委應當定期向國有資産監督委員會報告國資運營情況。報告的內容應當包括國資總量、各行業分佈狀況、資産運營情況、人事任命情況。如果國資委行為可能損害全民利益，則有權變更國資委所做決定。