修訂後的預演算法由原來的79條增加至101條，其中，規範地方政府舉債融資機制是這次修法的一大亮點。現行預演算法希望通過適度放開地方政府舉債許可權、設立多道“防火牆”規範地方政府舉債行為等一系列規定明確，“開明渠、堵暗道”的地方融資方式，推動地方政府負債進入法制化、透明化軌道，實現對地方政府債務的從嚴從緊管理。

　　自2009年財政部代理髮行、代辦還本付息開始，到今年上海等10個地區試點地方政府債券自發自還，都是向著規範透明的融資方式的努力，不斷推動財稅相關領域改革的深化。通過逐步擴大地方政府發債規模這一正規途徑，將在一定程度上滿足地方資金需求，實現債務轉換，化解風險。發行中長期債券可以防範資金錯配風險，使政府在資金安排上更加穩健。

　　發行債券屬於直接融資，成本要低於間接融資。從試點情況看，部分省、市發行的債券利率接近甚至低於同期限中債銀行間固定利率國債收益率的均值。地方政府發債要基於自身的資産負債狀況和建設實際，同時要求良好的資訊披露，投資者以“用腳投票”的方式起到監督制約作用。

　　國務院2014年深化經濟體制改革重點任務明確，要“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制”。實際上，美國、英國、德國等國家的地方政府也主要以發行市政債券作為基礎設施建設的融資渠道。可以説，允許地方政府發行債券，是施行分稅分級財政體制國家的普遍做法。在某種程度上，我國“自發自還”的地方政府債券已經具有市政債的一般特徵，在性質上接近市政債中的一般責任債券，但還不是西方意義上的市政債，主要是發行主體、發行量、資金使用受到中央約束；發債主體和使用主體不匹配，由省級政府統籌；地方政府沒有建立起完善透明的資産負債表，風險定價存在缺陷；缺乏對地方政府的破産清算機制等。隨著全國各地啟動省級政府資産負債表的試編工作，各地的政府財務“家底”將能全面反映出來。這是一項緊隨地方發債工作而必須跟進的一項改革安排。

　　從推動國家治理現代化、構建法治政府的目標要求來看，現行法規仍有探索改進的空間。這次預演算法修改雖然在賦予地方政府依法適度舉債方面邁出了很大步伐，但總體來看仍然是一個原則性框架，需要隨著國家改革的推進逐步補充完善或出臺相關細則。這些細則應包括：一是應對目前大量存在的地方政府債務存續提供法理依據。現行預演算法規定，除發行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。而根據審計署報告，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的10.9萬億元，這些債務很多是通過信貸、信託等形式形成，是已經審計認定、客觀存在的政府債務。如果禁止除發債之外以任何方式舉債，那麼這10.9萬億元存量債務將難以定性，導致經濟發展實踐與立法不完全一致。從現實情況來看，未來也很難實現單靠發債滿足地方融資需要，因此應該考慮建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制。

　　二是應進一步明確發債主體為“經國務院批准的地方政府”，而不僅限于省一級政府。從建立權責清晰、激勵相容的內生風險約束機制出發，下一步應擴大市級政府直接發債試點，對確需由上級政府代發的，也應明確資金使用主體的償債責任，真正實現債券發行、使用、償還主體統一。

　　三是應將“借新還舊”納入法制化軌道。實踐中，國債償還和國際經驗都允許“借新還舊”，財政部今年做的預算報告中也明確可以用於“置換存量債務”。審計署統計，2013年6月到2014年3月，9個省本級為償還到期債務已經舉借新債579.31億元。2014—2016年政府負有償債責任的債務合計金額為5.5萬億元，佔整體應償還債務的65.6%，這將進一步考驗地方政府的償債能力。

　　四是完善地方政府債務管理的相關辦法。完善對地方政府發債程式、信用評級制度、資産負債財政狀況等資訊披露制度、債券償債機制、資金使用效益評估、債務風險防範機制和風險預警體系。推進政府會計制度改革，編制政府資産負債表，摸清資産和債務存量。完善地方政府信用評級方法與模型，設立償債風險準備金和償債基金，形成緩衝地方債券信用風險的“蓄水池”；構建風險應急處置機制，設置全國性的債務穩定工具，發揮人大和審計、監察等部門的監督職能，加強對舉借債務的事前審批、事中監控和使用跟蹤，加大對違法違規融資的查處力度，嚴肅問責，倒逼政府自覺規範舉債行為。

　　作者係國家開發銀行湖南省分行行長