在事權不斷增多、任務不斷加大、財政相對緊張的背景下，土地出讓金成了各地政府競相追逐的“香餑餑”。審計既是為了發現漏洞，更是為了堵住漏洞。當前關鍵要紮緊制度籠子，把已有的措施落實好，並在新的形勢下抓緊改革

　　自8月中旬開始，審計署針對土地出讓金的全國性審計陸續展開。這次審計不同於以往只對部分地區進行抽查，而是首次大範圍專項審計。這表明土地出讓金問題已引起有關部門高度關注，加強審計正是為了通過搜尋問題將土地出讓金更好地納入制度籠子，這也是此次審計引發公眾持續廣泛關注的原因所在。

　　土地出讓金是地方政府代表國家出讓國有土地使用權所獲取的資金。從用途來看，按照財政部頒布的《國有土地使用權出讓收支管理辦法》，要扣掉徵地和拆遷補償支出，包括土地補償費、安置補助費、拆遷補償費等；要扣除土地開發包括道路、供水、供電等建設支出；要保證支農費用，如被徵地農民生活水準補貼和社會保障支出等；還有城市基礎設施建設如城市道路等建設，以及土地出讓業務費如土地勘測、評估等。在保證這些硬性支出之後，才由地方政府相對自主支配。

　　如果土地出讓金嚴格按照這些規定執行，各地出賣土地的積極性或許不會有這麼高。但是，土地出讓金是稅外收費，只需報經同級財政部門批准後即可執行，程式上不受同級人大監督，這就使各地在土地出讓金支配上有了更為靈活的空間。在事權不斷增多、任務不斷加大、財政相對緊張的背景下，土地出讓金成了各地政府競相追逐的“香餑餑”。

　　由此，土地出讓金出現了3個明顯特徵。一是增長迅猛。從上個世紀90年代所謂“經營城市”開始，土地財政依賴愈演愈烈，短短10多年土地出讓金就相繼突破1萬億元、2萬億元乃至3萬億元關口，可謂“異軍突起”。二是體量巨大。有關數據顯示，許多地方土地出讓金佔到當地財政收入的三分之一左右，有的地方甚至超過半數。三是增長不平衡。從發展進程看，東中西部土地出讓金增速與增量差異很大，有的地方土地出讓金令人眼饞，有的地方起步慢、增量小。

　　這三大特徵，幾乎衍生涵蓋了目前土地出讓金所暴露出的主要問題。由於增長迅猛，監管就顯得要麼力不從心，要麼漏洞明顯，怎麼用、誰來用經常成為一筆糊塗賬。2006年前，土地出讓金的支出管理除了用於城市基礎設施建設等粗線條框架，具體使用上基本各自為政，導致當時在舊城拆遷尤其是農地補償等方面對被徵地方的虧欠；2007年新辦法實施後，因為具體措施難落實，一些支出比如土地開發費等，隨意性很大，很多地方土地部門根本見不到這筆費用。

　　由於體量巨大，導致許多地方爭先恐後、巧立名目圈地賣地。土地出讓金主要來自兩塊，一塊是存量，一塊是增量。存量基本在老城區，以舊城改造等名義挖掘殆盡之後，眼光大多盯在增量上，而增量基本在郊區農村。這些年一些地方不切實際地合併村社、規劃園區，乃至逼迫農民上樓進城等，背後動機基本在此。同時，由於增長不平衡，導致後發地區“比學趕超”的勁頭與步伐日趨加大，土地財政依賴演變為普遍症狀。

　　土地出讓金問題還有很多，此次專項審計後將有更多發現。不過，審計既是為了發現漏洞，更是為了堵住漏洞。從已有問題來看，當前關鍵要紮緊制度籠子，把已有的措施落實好。很多問題，不是沒有制度，而在於制度沒有得到嚴格執行。同時，解決土地出讓金問題還需要在新的形勢下抓緊改革。在監管層面，要建立健全土地出讓收支預決算公開管理制度，把土地出讓金置於公開監督之下。

　　還要看到的是，土地財政依賴的形成，還與地方財力不足、事權相對較多的客觀因素有關。自1994年實行分稅制之後，地方財稅擔負的基礎設施建設等任務並沒有因財力減少而減少，在某些情況下反而出現了“他壓”與“自壓”疊加的狀況，導致地方財政更多地與“土地財政”掛鉤。因此，要利用當前我國財力不斷增強的有利條件，通過稅收等杠杠合理調整中央和地方收入劃分，充分調動中央和地方兩個積極性，有效解決土地財政依賴。