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評論:20萬億土地出讓金不能是糊塗賬

  • 發佈時間:2014-08-28 07:32:00  來源:京華時報  作者:徐立凡  責任編輯:王斌

  光靠審計,只能治標難以治本。審計本身應從土地出讓金制度深入到土地制度和分稅制層面,成為深化改革的臺階。

  全國將首次針對土地出讓金展開大範圍審計的消息引發關注。國土資源部數據顯示,全國土地出讓價款從2001年的1296億元,到去年首次超過4萬億元,13年間增長超30倍,總額累計20萬億元。然而,記者採訪發現,支撐地方財政“半壁江山”的土地出讓金,長期以來“封閉運作”,從而導致違規不斷,腐敗滋生。

  土地出讓金亂象,早在審計署2008年和2010年的兩次專項“體檢”中就部分得到證實,土地市場中更是一直在透射其弊。長期以來得不到矯正,表面看是土地出讓金管理脆弱,但實際上,對土地出讓金並不缺少剛性的制度約束。土地管理法、物權法、關於規範國有土地使用權出讓收支管理的通知、國有土地使用權出讓收支管理辦法等,既對土地出讓金的使用範圍作出了明確規定,也對土地出讓收支“兩條線”管理作了明確規定。但是,土地出讓金仍能游離于監管之外,總在體制外迴圈,這表明,從管理制度層面找不到土地出讓金亂象的根源,還需從更深層面探索鉅額土地出讓金得不到善治的原因。

  從根本上看,土地出讓金亂象集中反映出的是土地出讓金制度本身的弊端、地方治理的滯後以及財稅制度設計與地方治政現實的不盡相容。

  一方面,土地出讓金制度本身存在需要完善之處。土地出讓金是土地使用環節市場化的標誌,而在徵地環節卻仍採取計劃經濟式的做法。這導致土地出讓金的性質難以認定:如果説土地出讓金是地租,那麼市場化的通用做法是依據出讓年限分期徵收。目前採取的一次性徵收辦法,又更像是徵稅。性質不清,給了土地出讓金管理過大的操作空間,導致將土地出讓金納入地方基金預算管理流於形式。

  另一方面,由於土地出讓金披了市場化外衣而有計劃式內涵,這等於鼓勵地方盡可能以計劃式的方法徵地,同時以市場化的方式出讓,以此獲得鉅額利益。這種可把握的模式儘管導致地方治理容易出現社會矛盾,但在地方治理水準較低的情境中,以各種方式獲得並使用土地出讓金幾乎不可避免。

  最重要的是,隨著公共財政在財政支出中的佔比迅速增加,地方治理中的公共性義務也在增加。地方財政既要滿足越來越多的公共服務需求,又要滿足經濟增長的政績需求,財權和事權不匹配,迫使地方先追求財,再滿足事。

  儘管土地出讓金對盤活存量土地、有效開發土地資源作用顯著,但對其存在的弊端不能再視而不見,因為土地出讓金來自企業和公民對土地使用權的購買。中斷多年後,審計署首次大範圍對土地出讓金進行審計,表明瞭來自政策面的態度。然而光靠審計,只能治標難以治本。此前兩次對部分地區的專項審計,儘管查出了許多問題卻無法扭轉土地出讓金亂象,已經表明瞭這一點。

  土地出讓金不能總是糊塗賬。審計本身應從土地出讓金制度深入到土地制度和分稅制層面,成為深化改革的臺階。而審計目標是既對地方事權予以更剛性的規範,同時又賦予地方更多的財權。如此,才能使土地出讓金亂象得到根本治理。

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