預演算法修改步履維艱 十年“難産”終迎四審

　　新預演算法有望本週出臺

　　財政轉移支付、預算審批、國庫、財政專戶等方面或有具體制度安排

　　十二屆全國人大常委會第十次會議8月25日至31日在京舉行，有“經濟憲法”之稱的預演算法修正案草案將於此次會議上進行第四次審議。值得關注的是，預演算法修正案草案此前三次審議都未交付表決，此次四審將首次被提請表決。記者從多方渠道獲悉，如無意外，四審在31日通過表決的可能性較大，這意味著我國新預演算法有望于本週末出臺，為新一輪財稅體制改革啟幕。

　　破局

　　 新預演算法出臺在即

　　記者從全國人大相關人士處了解到，此次全國人大常委會議題較多，將安排半天時間專門審議預演算法修正案草案。全國人大常委會的160余位常委將分為六組，在每個小組內討論、審議，每個常委提意見、談看法，形成自己的想法，六組審議同時進行，最後一天，也就是8月31日將進行表決，表決結果會向社會公佈。

　　據了解，預演算法修正案草案前三次提請全國人大常委會審議，均只進行審議而未交付表決，此次四審是第一次提請全國人大常委會表決。“通常如果意見分歧較大、難以形成共識，不會貿然進行表決，如果交付表決，通過的可能性應該很大。”一位全國人大預工委的工作人員告訴記者。

　　預演算法修正案草案在今年4月的全國人大常委會上進行三審。北京大學財經法研究中心主任劉劍文表示，經過此前一到三審稿三次修改之後，《預演算法》在立法宗旨、預算透明度、允許地方發債等方面有了很大進步，比較超前，適應了未來很多年的一個需要。“三審稿已經是比較成熟的稿子，四審稿變化的空間應該是有限的。我覺得可能會涉及一些比較細化的規定，比如可能會有財政轉移支付方面具體制度的安排，預算的審批方面細化的規定，國庫、財政專戶的相關規定等。”

　　在不少財稅專家看來，《預演算法》修改是整個財稅體制改革的第一個突破口。財稅改革有三方面內容：預算制度改革、稅制改革、中央地方關係改革。三大方面的改革有內在邏輯關係，而預算改革將發揮基礎性的突破作用。“從2009年三公經費的公開開始，預算改革就在不斷推進。現在老百姓的民主意識、法制意識很強，需要財政收入、支出公開透明，讓老百姓知道錢是不是花在刀刃上，這就為以後稅收制度改革掃除了障礙。”劉劍文稱：“預算制度的改革也是中央地方關係改革的前提。因為預算改革是要解決財政收支的合理、合法問題，在這個基礎上進行稅制改革，在稅制改革的基礎上就能順理成章解決中央和地方的事權和支出責任了。所以整個財稅改革中預算制度改革要先行。”

　　？部

　　“十年長路”源於利益博弈

　　從2004年預演算法修改納入十屆人大立法規劃，到今天已過了十年光陰，跨越了第十屆、第十一屆、第十二屆人大。可以説，預演算法修訂的過程是無比曲折而漫長的。

　　社會各界、有關主管部門都有修法的強烈願望，因為財稅體制的改革、國家的長遠發展都需要預算制度的創新，需要預演算法修改來提供法律保障。但是，由於預演算法涉及國家最核心的權利和利益分配，是改革的深水區，涉及政府和人大、中央和地方、國家和納稅人之間關係，諸多敏感問題集中在預演算法的修訂中，利益盤根錯節。

　　“如果這部法律的修訂讓社會各界看到修訂是有明顯進步的，就必須對這些複雜問題有所回應、有所突破。因此預演算法的修訂可以説是步履維艱。”中國政法大學財稅金融法研究所教授施正文告訴《經濟參考報》記者。

　　2004年預演算法修改列入十屆人大立法計劃，當時社會上期望2005年、2006年通過。但由於各界對草案的分歧很大，短期內難以形成共識，修法就拖後到了十一屆人大。“最初的草案是由全國人大預算工委起草的。在十多年前的情況下，那個草案邁的步子比較大，但是徵求意見後沒有得到國務院認可。後來的草案是全國人大和財政部聯合起草，但實際上是財政部在主導起草工作。從起草單位的變化也可以窺見在預演算法修訂中人大和財政部之間的分歧。”施正文告訴記者。

　　施正文稱，從1994年分稅制改革後，財政管理逐步進行了一系列改革，政府採購改革、部門預算改革、國庫制度改革、預算管理方式改革等，但是現行預演算法並沒有體現這些改革。“雖然説改革需要先行，但是改革也需要在法律的保障下進行，要于法有據。因此預演算法的修改工作必須要向前推進。”施正文説：“2011年底終於形成了一審稿的草案，提交全國人大審議，依然爭議很大。2012年6月二審之後，學界開了很多次關於預演算法修訂的會議，並給全國人大常委會遞交了書面修訂意見，全國人大向社會各界徵求意見逾32萬條。”

　　二審到三審之間有一個重大的變化，就是十八屆三中全會的召開。三中全會對全面深化改革做出了全面、重大、深刻的部署。“對於預算改革這樣的重大問題，中央有了明確的思路，所以三審稿就是全面吸收、落實三中全會關於財稅體制改革的規定。所以三審稿相比二審稿而言有重要變化。”施正文稱。

　　“今年6月30日中央政治局通過深化財稅體制改革的總體方案，大方向定下來以後，修改預演算法終於水到渠成了。”劉劍文稱。

　　？寄望

　　預算管理再進一步

　　多位財稅專家認為，預演算法修正案草案從理念到制度的安排，從立法宗旨到預算範圍，從預算編制、審查、批准、監督、調整到法律責任，在很多方面都體現了制度上的變革。然而，由於修法不易，還是希望能在這次修訂中邁出更大的步子。

　　上海財經大學教授蔣洪表示，《預演算法》三審稿中，提出“各級政府的全部收入和支出都應當納入預算”，且由原來的狹義公共預算擴展到四本預算組成的體系，這是比較大的進步，但這一説法只涉及“收入和支出”，沒有涉及“資産和負債”，使預算管理的完整性受到很大制約，這一點不知在四審稿中是否會有進步。

　　中國人民大學法學院經濟法教研室主任朱大旗認為，預演算法修正案三審稿的編制、審批、執行等方面的規定仍然主要是針對一般公共預算設計的，後三本預算的制度規則依然形同空白。此外，他還對三審稿中“經國務院批准、決定尚可設立財政專戶”這樣的規定存疑“實際上存在使一些政府收支有游離於人大監督之外的制度性風險，是我國修訂預演算法必須加以關注和解決的重大問題。”朱大旗表示。

　　此外，在預演算法三審之後，多位財稅專家聯名提出修改建議，其中包括在全國人大設立預算委員會。據專家介紹，這一問題很難在預演算法四審中得到解決“學者提出成立預算委員會是因為目前全國人大財政經濟委員會工作涉及的面很廣，包括財稅、金融、價格、企業等。而預算問題專業性比較強，所以希望設立一個專業委員會。”劉劍文稱“但是是否設立預算委員會不是預演算法能解決的問題，而是需要全國人大組織法做出修改。”

　　劉劍文還表示：“從習總書記的講話中我們可以看到，我們的財稅體制改革實際上是分兩步走，第一步是在2020年以前，第二步是在2020年以後，目前預演算法的修改草案反映了現實的需求，對推動我國現階段的財稅體制改革能起到很大作用。我們不可能通過一次修法把所有問題都解決，不能指望預演算法一步到位，有些問題可能要到2020年以後再逐步解決，比如預算權利的配置問題等，可能要在下一步改革中解決。”