詹卉

　　當前，我國農業農村發展進入到一個新階段，突出表現為城鎮化背景下新型農業經營主體加快發展、新型農業經營方式加快創新、新型農業經營體系加快建立，對金融需求更加迫切。與此同時，我國農業農村經濟仍然落後且面臨城鄉差別的二元政策和制度安排，經濟規模小、投資實力弱、盈利水準低、經營風險大等特點一直揮之不去，導致農業信貸業務規模小、交易成本高、風險不易分散，金融支農迫切需要財政引導。儘管各地針對農業信貸無抵押、成本高、風險大等核心問題，實施了一系列財政引導金融支農的政策措施，但對於財政應該何時、以多大力度、以何種方式引導金融支農等關係到政策制定和實施的關鍵性問題，尚缺少深入理解和分析，金融支農之路依舊困境重重。破解金融支農困局，亟需財政科學引導。

　　什麼樣的財政引導金融支農政策才會有效

　　財政引導金融支農是政府直接投資、政府購買、直接對生産者或消費者補貼等諸多財政支農方式之一。那麼什麼條件下採取財政引導金融支農的政策而不是其他方式效果更佳？

　　由於財政引導金融支農實際上是通過財政政策工具的引導來增加農村金融供給，研究供給就不能脫離對需求的考察，結合金融資本特點和金融機構基本經營原則來分析農村金融需求，對於分析如何有效撬動金融支農更有意義。

　　金融資本是經過金融機構運作的社會資本，其本質是社會資本的一部分，核心特點也是追求利潤，只不過表現為利息、保費收入、擔保費等利潤形式。因此，其投資決策同樣是在綜合權衡利潤和風險的情況下做出。金融機構作為市場競爭主體必然遵循效益性和安全性原則。效益性即金融機構在經營活動中力爭以最小的成本費用換取最大的經營成果，做到“有利可圖”；安全性即通過管理風險來避免各種不確定因素，確保機構穩健運營。

　　在此基礎上，農村金融需求可以分為以下四類：一是既滿足金融機構盈利性原則、又滿足金融機構風險可控性原則的農村金融需求，為“農村有效金融需求”；二是滿足金融機構風險可控原則但不具備盈利性的農村金融需求，或者滿足金融機構盈利性要求但無法有效掌控風險的農村金融需求，為“農村準有效金融需求”；三是既不具備盈利性又不具備風險可控性的農村金融需求，為“農村無效金融需求”。

　　可以看出，目前我國大量農村金融需求，由於缺乏盈利空間、缺少可抵押質押物，實際上都是一種“無效金融需求”或“準有效金融需求”，能夠既滿足盈利性又滿足風險可控性的“有效金融需求”很少，這也是金融機構“離農脫農”的根本原因。而農村有效金融需求完全符合金融機構特別是商業性金融的介入條件，無需財政引導；農村無效金融需求，以及兩種農村準有效金融需求，具有財政引導金融支農的政策空間和可能性，但是政策是否有效率、是否可行，還需考慮財政政策成本與經濟社會效益關係。當政策成本小于政策效益時，政策才是可行和有效的，反之是不可行和無效的。

　　財政引導金融支農政策的成本包括以下三個方面：首先是資金成本，財政的引導和支援是有資金額度限制的，不能不計成本；其次是制度成本，財政引導不能干預和破壞市場機製作用，應該使金融機構在利潤和風險權衡下做出自願性支農選擇，避免因財政引導的缺位或過度導致對金融機構行為的扭曲；最後是效率成本，即財政引導金融支農政策應該比其他財政支農方式更有效率，否則就應該採用其他財政支農方式和政策。

　　既符合上述“可以引導”又符合“應該引導”的條件，即為財政引導金融支農政策有效邊界。在政策有效邊界範圍內，針對金融支農中存在的問題，有針對性地採取財政措施才是最有效率的。而對於不符合條件的金融需求及僅僅是一種資金需要，則適合採取財政引導金融支農之外的其他財政支援方式。

　　財政引導金融支農的政策力度應該多大

　　在確定採取財政引導金融支農政策有效的範圍內，財政該以多大力度引導呢？這裡包括兩個層面：

　　首先是財政引導金融進入農業領域的政策力度。金融資本進入農業領域的必備條件是農業領域有盈利空間，而且農業領域投資回報率能夠達到或超過至少不低於其他産業平均利潤率。因此財政引導金融資本進入農業領域的力度應該是：在綜合權衡利潤和風險、綜合考量財政政策的成本與收益的基礎上，財政引導的政策力度可以彌補農業領域投資回報率與二三産業平均利潤率之間的差距。

　　其次是財政引導金融進入農業項目的政策力度。當農業項目的收入加上財政支援後能夠大於農業項目的支出時，金融資本才願意進入。因此，財政引導金融資本進入農業項目的力度應該是：在綜合權衡利潤和風險、綜合考量財政政策的成本與收益的基礎上，財政引導的政策力度可以彌補農業項目收入和支出之間的差距。其中，“農業項目收入”既包括收費産生的收入，也包括利用農業項目衍生價值帶來收入（例如水庫建成後可以在水面通過開發旅遊項目獲得衍生價值收入）。“農業項目支出”包括資金支出，也包括因承擔風險而産生的風險損失，可以用風險損失率來衡量。“財政支援”既包括資金上的支援，也包括相關制度建設所發揮降低金融機構風險、增加利潤的作用，即風險和利潤相抵之後的支援力度。

　　怎樣用好財政引導金融支農的政策工具

　　常見的財政引導金融支農“杠桿性”政策工具主要包括財政補貼、財政貼息和風險補償金等。

　　財政補貼指根據政府意圖和政策需要，在一定時期對特定對象給予的補償。可以改變相對價格結構從而改變資源配置結構，因此具有較強激勵作用。例如農業保險保費補貼。但實踐中也存在保險機構不夠積極、農戶不夠主動的問題。因此，建議運用財政補貼政策時必須充分考慮市場機製作用，避免脫離市場需求和扭曲市場機製造成的政策失效。

　　財政貼息即政府代企業或個人支付部分或全部貸款利息，實質是向企業或個人的成本價格提供補貼。例如農戶小額貸款貼息。降低了農戶貸款成本，使財政資金産生明顯乘數作用，引入金融監管從而利用市場機制有效地運作資金。但一些地區存在貼息比率過高導致財政不堪重負以及不利於農民風險意識培養等問題。因此，建議應注意貼息額度與貼息期限要控制在當年和今後幾年財力承受能力的範圍之內，並注重與其他政策合理配合，彌補單獨運用一種政策時的缺陷和不足。

　　風險補償金指對投資人因承擔投資風險而超過貨幣時間價值的部分給予的額外報酬，用以激勵投資人積極性。補償方式有增量補償、損失補償和新增客戶補償。例如對符合條件的新型農村金融機構定向費用補貼政策、對符合條件的縣域金融機構涉農貸款增量獎勵。實踐中雖然風險補償很大程度上發揮了彌補風險損失的作用，但金融機構更看重的是切實降低農業貸款經營風險。因此，建議建立一個完整準確的數據庫來為風險補償金提供科學決策指導的基礎上，加強與其他政策措施協調配合，才能切實發揮風險補償金應有的作用。

　　（作者單位：中國農業科學院農業經濟與發展研究所）