拓展區域發展空間(學習貫徹黨的十八屆五中全會精神)

　　陳政高

　　《 人民日報 》( 2015年11月19日 07 版)

　　拓展區域發展空間，是《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》(以下簡稱《建議》)提出的關於我國區域發展戰略的重大決策部署，是“十三五”時期優化區域空間開發格局、推進新型城鎮化、保障全面建成小康社會戰略目標順利實現的必然要求。拓展區域發展空間，要以激發區域經濟活力、發揮區域發展潛能、促進可持續發展為目標，以優化空間結構、推進轉型發展、增強承載能力為重點，實現區域空間的全方位、多層次、立體化、綠色化開發利用。

　　拓展區域發展空間的重要意義

　　豐富完善區域發展戰略，構建全面開發開放格局，是實現區域協同發展的重要舉措。我國幅員遼闊，不同地區之間生態條件不同，資源稟賦各異，發展差距客觀存在。國家針對不同區域實行差別化的區域發展戰略，是為了充分發揮不同區域的比較優勢。改革開放以來，國家相繼實施了東部沿海開放、西部大開發、振興東北、中部崛起等區域戰略，形成了區域發展的四大板塊。近年來，中央又提出“一帶一路”建設、京津冀協同發展和長江經濟帶建設三大戰略。三大戰略與四大板塊有機結合，進一步豐富和完善了我國區域發展戰略體系，對推動區域經濟協調發展具有重大意義。

　　推進新型城鎮化，提高城鎮承載能力，是城鄉發展一體化的重要支撐。城鎮化是人類社會發展的必然趨勢，是國家現代化的重要標誌。當前，我國城鎮化水準達到55%，正處於城鎮化向縱深發展的關鍵時期。以人的城鎮化為核心，走中國特色新型城鎮化道路，必須妥善解決“三個一億人”問題，推動農村人口同步實現小康。這對我國區域空間承載能力提出了很高要求，必須拓展區域發展空間，提升城鎮功能，推進城鄉發展一體化，激發區域經濟發展的潛能與活力。

　　落實生態文明建設要求，促進區域空間集約高效利用，是實現綠色發展的重要途徑。中央高度重視生態文明建設，《建議》明確了“十三五”時期生態文明建設的目標要求。當前，我國區域空間利用還存在開發模式粗放、生態保護不力、利用效率不高等問題。拓展區域發展空間，要貫徹落實中央關於生態文明建設的總體部署和有關要求，把生態文明建設放在更加突出的戰略位置，優化區域發展空間結構，推進綠色發展，建設美麗中國。通過建立健全區域空間規劃管理制度，提高區域空間治理能力和水準；優化開發利用結構，增加生活空間和生態空間，提高生産空間利用效率，推動區域空間開發模式轉型。

　　拓展區域發展空間的主要任務

　　拓展區域發展空間內涵豐富、任務繁重，必須突出重點、有序推進。要做到先擺棋盤後落子，形成縱貫東西、連通南北、覆蓋全國、輻射世界的區域發展空間格局，使城市群成為集聚人口和産業的主要平臺。要堅持點、線、面相結合，在點上形成一批中心城市和重點經濟區，線上上優化支撐城鎮佈局的設施網路，在面上建設宜居宜業宜遊的美麗鄉村。

　　優化區域空間佈局，形成均衡化、網路化的全面開放新格局。《建議》提出“以區域發展總體戰略為基礎，以‘一帶一路’建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設為引領，形成沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶”，科學謀劃了未來五年區域發展空間的總體佈局。一是堅持國際視野，積極實施三大戰略。推進“一帶一路”建設，全面提升開放型經濟水準；加快京津冀協同發展，有序疏解北京非首都功能，優化京津冀城市群建設；依託黃金水道打造長江經濟帶，促進經濟增長空間從沿海向沿江內陸拓展。二是繼續有序推進東、中、西和東北四大板塊區域發展。東部地區加強陸海統籌協調發展，使沿海開發開放向縱深推進。中部地區發揮好承東啟西的區位優勢，實現工業化、城鎮化和農業現代化協調發展，促進就近、就地城鎮化。西部地區繼續深入實施西部大開發戰略，培育經濟增長極，提高集中連片特困地區縣城和小城鎮的區域服務能力。東北地區鞏固振興老工業基地成果，進一步加快經濟轉型，儘早實現全面振興。

　　培育發展重點城市群，打造人口和産業承載新空間。城市群是我國人口、産業聚集的主要地區，是城鎮化區域空間形態演化的高級階段和主體形態。《建議》提出“發揮城市群輻射帶動作用，優化發展京津冀、長三角、珠三角三大城市群，形成東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原等城市群”，明確了今後五年的發展重點。要以建設世界級城市群為目標，重點優化提升京津冀、長三角和珠三角等城市群的功能，使這些城市群繼續在制度創新、科技進步、産業升級、綠色發展等方面走在全國前列，形成推動我國現代化建設的主引擎和戰略支撐。加快培育東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原等城市群，使之成為引領區域經濟發展的重要增長極。完善基礎設施網路，優化城市群內部分工合作，形成經濟充滿活力、生活品質優良、生態環境優美、文化魅力彰顯的新型城市群。

　　打造一批中心城市和重點經濟區，形成一批新的經濟增長節點。《建議》提出，發展一批中心城市，強化區域服務職能；推進重點地區一體發展，培育壯大若干重點經濟區。隨著我國經濟發展進入新常態，需要培育和激發城市發展新動力，更好發揮中心城市的優勢。一是提升既有中心城市的功能和輻射帶動能力。既要培育北京、上海等直接參與全球産業分工和文化交流的世界級城市，不斷提高其在世界城市網路中的地位；又要加快建設承接産業轉移、帶動區域發展的區域性中心城市，培育各類專業化城市。二是加快培育發展一批新的中心城市。根據資源稟賦、區位條件等因素，選擇一批邊境口岸地區、資源型地區、老少邊窮地區、旅遊文化資源豐富地區的節點城市，培育形成地區經濟發展新的增長節點。三是依託中心城市及其周邊地區，加強城鎮之間的要素流動和功能聯繫，促進産業協作、功能互補，形成支撐和帶動區域經濟發展的重點經濟區。

　　推進城市綠色發展，營造宜居宜業新空間。城市是區域人口、産業高度聚集的空間。《建議》提出“支援綠色城市、智慧城市、森林城市建設和城際基礎設施互聯互通”，指出了今後五年拓展城市發展空間的方向和重點。一是加快轉變城市發展方式，優化城市空間結構，提升發展品質和環境容量。增加生活、生態空間，擴大城市公共綠地面積，利用自然山體、湖泊水系等形成區域綠道網路。降低生産空間比例，清理低效的産業園區和倉儲用地。大力發展綠色交通、綠色設施、綠色建築，推進能源資源迴圈利用。二是推動城市立體化、智慧化發展。全面開展城市設計工作，完善城市的天際線、景觀視廊，接續城市肌理和文脈。統籌城市地上與地下規劃建設，加強城市地下空間的統籌開發利用，推進地下綜合管廊、海綿城市建設，提高城市智慧化水準，實現城市精細化管理。三是加強城際基礎設施互聯互通。統籌推進城際交通、能源、水利、資訊等基礎設施建設，構建佈局合理、設施配套、功能完善、安全高效的現代基礎設施體系，提升基礎設施互聯互通和現代化服務水準。

　　推進城鄉發展一體化，拓展農村發展空間。農村地區發展空間的拓展是拓展區域發展空間的重要內容。《建議》提出“推進城鄉發展一體化，開闢農村廣闊發展空間”，明確了拓展農村發展空間的路徑。第一，統籌城鄉發展空間佈局。建立健全城鄉一體化的規劃、建設、管理體制機制，推進城鄉空間佈局、基礎設施、公共服務、産業發展一體化。進一步落實工業反哺農業、城市支援農村的具體政策措施。推動城市公共設施和公共服務向農村地區延伸覆蓋，推動城鄉産業鏈雙向延伸對接，增強農村地區發展能力。第二，加強農村環境綜合整治，提升鎮村基礎設施建設和公共服務水準。加大政府投入力度，積極吸收社會資本參與，加強農村污水和垃圾處理等設施建設，防治農村污染。拓展農村特色産業空間，促進鄉村旅遊産業發展，培育農村電子商務等經濟新動力，提高傳統産業現代化水準。保護農村特色風貌，傳承鄉土文化形式和內涵，保持村落與自然的和諧統一，建設美麗鄉村。

　　提高區域空間治理能力

　　拓展區域發展空間是一項綜合性、全局性的系統工程。要按照中央全面深化改革的要求，大力推進體制機制創新，加快建立系統完善的空間規劃管理制度，增強管制措施的系統性、針對性和有效性，提高區域空間治理能力。

　　建立統一規範的空間規劃編制體制。空間規劃是區域發展的重要指南，是區域空間開發利用各項活動的基本依據。要加快建立統一規範的空間規劃編制體制，構建全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系。以優化空間結構、強化空間治理為主要內容，整合目前各部門分頭編制的各種類別、各有側重的空間規劃，著力解決空間性規劃重疊衝突、部門職責交叉重復等問題。做好省級空間規劃編制試點工作。

　　積極推進市縣“多規合一”。整合各部門力量，積極推進市縣“多規合一”，逐步形成一個市縣一個規劃、一張藍圖。加強對市縣“多規合一”試點的指導，制定完善市縣空間規劃編制指引和技術規範，形成可複製、能推廣的經驗。創新市縣空間規劃編制方法，探索規範的市縣空間規劃編製程序，增強規劃的科學性和透明度。

　　強化公共空間規劃管理。拓展區域發展空間，要留足做優公共空間，以公共空間為重點，加強規劃管治。按照統一的土地分類標準，根據主體功能定位和省級空間規劃要求，劃定生産空間、生活空間、生態空間，明確城鎮建設區、工業區、農村居民點等的開發邊界。嚴格執行城鄉規劃“三區四線”管理制度，嚴控建設標準，加強對城市地下空間的統籌規劃。加強公共設施供給，營造適宜居住和創業的公共空間。

　　建立實施國家公園管理體制。研究制定建立國家公園管理體制的總體方案，加強對區域重要生態系統和特殊公共空間的保護，實現永續利用。改革由各部門分頭設置風景名勝區、自然保護區、文化自然遺産、地質公園、森林公園等體制，對這些分頭設置的保護地進行功能重組，統一整合設置為國家公園，實施更加嚴格的保護措施。

　　加強考核問責。建立健全拓展區域發展空間的績效考核評價機制和責任追究機制。研究建立可操作、可量化的拓展區域發展空間指標體系，制定拓展區域發展空間績效考核評價辦法，加強監督檢查。將拓展區域發展空間的目標任務實施完成情況納入地方黨政領導幹部考核和離任審計。制定完善區域空間開發保護、空間規劃編制審批與實施管理、市縣“多規合一”、國家公園管理等方面的法律法規，明確法律責任，強化責任追究。(來源：人民日報)