中國三大政策性銀行改革，終於落地。

　　今年4月12日，國務院關於國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行改革方案的批復在中國政府網公佈；7月中旬，國家外匯儲備分別向國家開發銀行和中國進出口銀行注資480億美元和450億美元，完成兩家銀行改革方案中對資本金補充的要求。

　　中國金融改革，自此逐漸推進到政策性銀行。其中，國家開發銀行明確定位為開發性金融機構，而中國進出口銀行、中國農業發展銀行進一步明確了政策性銀行的定位。

　　自1994年成立以來，三大銀行不斷在政策性和商業性之間曲折探路。伴隨著國際環境的變化和自身職能定位的調整，改革幾度啟動又陷入重新思考。隨著改革逐步落地，多年來縈繞在政策性銀行身邊的方向之爭：定位問題、約束機制、資金籌集、公司治理等，此次都有所定論。

　　就此，中國人民銀行行長周小川近期接受中新社記者專訪，回顧了中國政策性和開發性金融改革歷程，解讀改革中的具體思路步驟，並談及政策性銀行的新使命。

　　周小川表示，政策性和開發性金融將在“一帶一路”建設等國家戰略中發揮更大作用。實現對國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三家機構的注資後，將使其能夠滿足巴塞爾協議對資本充足率的要求，更好地支援基礎設施、基礎産業、支柱産業“兩基一支”建設，為國家戰略服務。

　　今年，是中國政策性銀行的改革年，而最關鍵是建立三大機構的資本約束機制。目前，國家開發銀行和中國進出口銀行的資本金補充已經完成，農業發展銀行的資本金補充也將逐步到位。三大銀行改革的未來道路，還要接受實踐考驗。

　　改革的“起承轉結”

　　“對政策性金融和開發性金融的看法，是有週期性變化的，就像一個長軸的鐘擺在運動。但是每次都應該有進步，看法慢慢深刻。”周小川説。

　　最初，中國的政策性銀行是以經濟轉軌期間的“承重者”身份出現。

　　周小川表示，三大銀行的相繼成立，使過去承擔各種政策性業務的工、農、中、建四家專業性銀行得以減重前行，順利走向商業化改革。當時有觀點認為，三大政策性銀行完成經濟轉軌使命後，或許應退出歷史舞臺，“該消亡就消亡，該關就關”。

　　隨後幾年、特別是亞洲金融風波之後，全球出現了政策性金融、開發性金融走下坡路的趨勢。德國、巴西、日本等國家的政策性銀行，或被兼併收購，或走上了商業化發展道路、甚至完全轉變成商業銀行。

　　中國的三家政策性銀行也不同程度地增加了市場化新業務，導致政策性銀行與商業銀行業務領域的重疊越來越多，業務邊界難以劃清。2006年，中國的政府工作報告提出，“推進政策性銀行、郵政儲蓄機構等其他金融機構改革”。

　　翻開有關政策性銀行改革的厚厚資料可以看到，早在2006年，周小川就曾經相當細緻地談及他思考中的政策性銀行改革方案：實現政策性銀行的市場化運作，使其受市場制度約束，其中一個有效的途徑就是政策性銀行向開發性銀行轉型。一要充實資本金，二要實行分賬管理，三要完善公司治理結構，建立現代銀行制度，四要深化內部改革。

　　2008年12月，國家開發銀行股份有限公司成立，這被視為中國政策性銀行商業化改革邁出了歷史性的一步。

　　但是，中國的政策性銀行並沒有在商業化改革這條路上走太遠。2008年末開始席捲全球的金融危機讓不少國家意識到，危機之下，商業性金融機構從利潤最大化和降低風險的角度考慮，貸款積極性明顯下降，基礎設施、公用設施乃至涉及重要戰略部署的公共性融資缺乏資金支援。因此，發展開發性金融又重回大家的視線。

　　2013年和2014年，中國政府工作報告連續兩年提出“實施政策性金融改革”；2015年更首次明確提出“發揮好開發性金融、政策性金融在增加公共産品供給中的作用”。

　　正是在不斷摸索和調整中，中國這一輪的政策性銀行和開發性金融的改革框架已經成型。

　　關於改革的三大焦點

　　政策性銀行改革推進至今，一直圍繞著三大焦點問題。

　　問題之一：建立什麼樣的約束機制？

　　這已有明確答案。在改革方案的設計中，三家政策性銀行和監管方都已達成共識：首要是建立有效的約束機制。

　　“最終，對銀行機構真正有效的是資本約束。沒有資本約束，其他約束方式都難以更好地發揮效果。”周小川説。

　　三家銀行保持穩健和可持續性非常重要，這也是這次改革的重點內容之一。轉軌經濟的實踐表明，政策性機構容易有過度擴張的衝動，成為只注重執行國家計劃而忽視財務績效的非企業化實體；往往對可持續發展重視不夠，容易有約束機制(特別是資本約束)欠缺和反覆申請政策優惠的傾向。解決以上問題成為本輪改革的要點之一。資本約束在一定程度上還可以解決商業銀行和政策性銀行之間的爭議。嚴格説，開發性業務和商業性業務之間的界限是有模糊性的，商業銀行也可以做開發性業務，但是有的商業銀行不願意做。二者的競爭經常會陷入互相指責之中，商業銀行的理由之一是，政策性銀行沒有資本約束，所以二者的成本並不一樣。既然對銀行機構真正有效的是資本約束，政策性銀行的改革也要推行資本約束，使得其風險加權資産所産生的資本需求跟商業銀行的標準基本一致，內控和外部監管即可得以明確，不再徘徊。

　　問題之二：如何實現資本補充？

　　“解決資本充足率問題，三家銀行可以採取不同措施。可以從體現公共性、體現國家利益的戰略出資人中選擇注資主體，包括財政、社保基金和其他一些體現公共性的投資主體。過去開行和口行借用了部分外匯儲備發放‘走出去’貸款，可以實施債轉股並階段性持股。其實，商業銀行的資本中也有一部分曾來源於外儲。總之，政策性、開發性金融機構改革的核心仍是要強調資本約束和資本充足。以前最擔心政策性業務不在乎盈虧、盲目擴張規模的問題，現在要通過資本約束加以解決。”周小川表示。

　　一組數據可以看出三家銀行資金狀況。以國家開發銀行為例，1998年國開行資産規模5225億元人民幣，不良貸款率為32.63%；2014年，國開行資産規模103170億元，不良貸款率已經降至0.65%。

　　目前，國家開發行和中國進出口銀行的資本金補充已經完成，農業發展銀行的資本金補充也將逐步到位。

　　問題之三：如何建立起有效的公司治理機制？

　　周小川表示，加強公司治理，建立董事會是本輪改革題中應有之義。

　　2008年12月，國家開發銀行股份有限公司成立，使國開行成為第一家成立董事會的政策性銀行，而今年初從中國人民銀行副行長位置履新中國進出口銀行的胡曉煉，也是以進出口銀行黨委書記、董事長的身份上任。

　　但這還遠遠不能滿足公司治理的要求。周小川表示，三家銀行的董事會將是混合型：因為承擔著服務國家發展戰略的職能，所以政府代表的比重會大一些；同時也要有出資人利益的代表，達到較好的平衡，既要有資本約束、保持財務健康，也要切實符合服務國家戰略發展需要的方向。

　　他強調，在這一輪改革的任務之一，就是要建立健全政策性銀行的董事會、監事會和高管層，提升管理層的經營管理和執行能力，有效發揮監事會的監督職能，形成獨立運作、有效制衡、相互合作、協調運轉的公司治理架構。

　　三大銀行的未來挑戰

　　不過，中國的政策性銀行仍然面臨挑戰：要建立真正以資本充足率為核心的有效約束機制，完成資本金補充只是第一步；建立董事會是本輪改革題中應有之義，而三大銀行的董事會或停止運轉需要重建、或正在設計中；作為推動內部管理升級和外部約束的有效依據，三家銀行的公司章程修訂還有待上報國務院批准；此外，地方融資平臺未來是否“拖累”三家銀行，造成開發性金融資本金又變得明顯不足，這也有待後觀。

　　周小川表示，總的來講，三家行的改革及其未來道路還要接受實踐的考驗，畢竟銀行業是個高風險、影響廣的行業，不少國際知名大銀行都有艱難掙扎的經歷。如果我們能在已有的實踐基礎上，借鑒好的經驗，不斷動態改進，或許三家行的模式能成為中國特色道路中有光彩的一部分。