與商業銀行相比，政策性銀行過去在資本充足率方面沒有明確標準。但隨著國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行規模不斷發展壯大，面臨著資本金不足的問題，建立資本充足率約束機制，加強風險管控顯得尤為重要。此次國務院對國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行改革方案的批復明確提出，進出口銀行和農發行確立以資本充足率約束機制，而已經進行過一輪改革的國開行要強化資本約束機制

　　4月12日，中國政府網公佈了國務院對國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行改革方案的批復，同意了3家銀行的改革方案。

　　批復中，國家開發銀行明確定位為開發性金融機構，而中國進出口銀行、中國農業發展銀行進一步明確了政策性銀行的定位。此前被廣泛關注的政策性銀行資本充足率問題此次更被明確納入改革內容之中。3家機構改革的獲批，標誌我國政策性金融機構改革取得了重大突破和實質性進展。

　　明確政策性銀行定位

　　“此次改革明確了國開行的開發性金融機構的功能定位，以及進出口銀行和農發行的政策性金融機構定位，合理界定了業務範圍，這是深化改革的重要內容。”國務院發展研究中心金融研究所所長張承惠表示。

　　2008年，國開行開始由政策性金融機構向商業化轉型。在國際金融危機爆發後，其在基礎設施、基礎建設以及應對金融危機方面的重要作用進一步凸顯，但其定位卻不甚清晰。此次的開發性金融定位，明確了國開行的“回歸”。

　　但這並不是簡單的回歸。在改革方案的制定上，按照“一行一策”的原則，根據3家銀行業務領域和實踐經驗的不同，提出了差異化的方案。

　　開發性金融和政策性金融的差異在於，開發性金融的投資週期更長、風險更高，項目選擇有自主性，而政策性金融機構以政策性融資為主，主要服務外貿、“三農”等領域。

　　“這3家機構與商業銀行相比有很大的特殊性。”業內專家認為。以國開行為例，需要更加注重財務可持續性，這意味著國開行需要依託國家信用，根據國家戰略主動尋找項目，同時還需保障資金的安全性，實現中長期保本微利，因此更為市場化。

　　而進出口銀行和農發行主要在推動我國進出口企業“走出去”和支援“三農”、保障糧食安全方面發揮作用，政策性更強。央行相關負責人表示，這意味著其需要基本實現中長期可持續發展，但不排除在特定年景、特定項目局部賠錢。

　　劃清業務範圍

　　此次改革明確提出，國開行和進出口銀行要合理界定業務範圍，農發行要通過對政策性業務和自營性業務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制。

　　1994年，3家機構作為中國的政策性銀行成立。3家政策性銀行成立的初衷主要是為了解決政策性業務和商業性業務不分的問題。多年來，它們為中國的“兩基一支”(基礎設施、基礎建設、支柱産業)建設、機電産品和成套設備出口、糧棉油收購等提供金融服務，特別在應對國際及區域金融危機衝擊等方面，發揮了不可替代的重要作用。

　　“但我國政策性銀行的發展模式和發達國家有所不同。”對外經貿大學校長助理丁志傑表示，我國政策性銀行在發展中，既有政策性業務也有自營業務和商業銀行業務，這也引發了一些爭議。

　　如農發行在2004年以前，對政府補貼等依賴較大，在隨後的轉型中，也開始涉足商業性貸款。去年，農發行已經開始對自營業務及政策性業務等進行了劃分，明確各項業務佔比。

　　“公司治理方面也是此次改革的亮點。”張承惠表示，此前，3家機構的公司治理有一定缺陷，在政策性銀行的戰略目標、年度經營方針等方面都存在問題。此次改革在完善組織架構和治理結構方面將採取一些措施，在激勵機制方面也應有所調整。“相信此次改革會給3家機構帶來新的發展機遇，也將對我國應對複雜國際國內環境推動經濟發展方式和産業機構調整發揮積極作用。”

　　強化風險管控

　　此次改革明確提出，進出口銀行和農發行確立以資本充足率約束機制，而已經進行過一輪改革的國開行要強化資本約束機制。

　　與商業銀行相比，政策性銀行過去在資本充足率方面沒有明確標準。但隨著3家機構規模不斷發展壯大，面臨著資本金不足的問題，建立資本充足率約束機制，加強風險管控顯得尤為重要。

　　“政策性銀行也是銀行，特別是自營業務，面臨與商業性銀行一樣的風險，需要按照相關的標準進行監管。”丁志傑認為，因此政策性銀行也需要滿足一定的資本充足率要求。有了資本金充足率標準，監管也可以更到位。

　　此次改革在降低政策性銀行資金成本方面也能起到積極效果。一方面，在強調3家機構的開發性金融和政策性金融定位後，有助於降低其在債券市場等的融資成本；另一方面，還可形成利潤留成等機制，讓銀行的經營利潤轉化為資本金，有助於其實現中長期可持續發展。

　　但也有專家建議，對政策性銀行和商業性銀行也應區別對待。政策性銀行的資本充足率標準可參照大型非系統性銀行10.5%的標準，但政策性業務和自營業務等可以採取差別化資本金管理，對於政策性銀行的存貸比、貸款集中度等指標的監管，也需要體現差異化。