陳志武

　　- 經濟學人專欄

　　在談到土地收入下降、財政收入增幅下滑時，許多專家都傾向於建議加大房産稅、增加其他稅種或稅率，設法保證地方財政總收入、全國財政總收入能繼續高速增長。但是，那種傾向性應該糾正。

　　我們不能總把注意力放在財政收入這一邊，而應該把注意力放在財政開支上。縮減開支、退出本來就不該啟動了的項目，照樣可以修復各級政府、各地政府的財政狀況。

　　【作者簡介】

　　陳志武

　　著名經濟學家，耶魯大學終身教授。曾獲得過墨頓·米勒獎學金。專業領域為股票、債券、期貨和期權市場，以及宏觀經濟與經濟史。

　　1983年獲中南工業大學理學學士學位，1986年獲國防科技大學碩士學位，1990年獲美國耶魯大學金融學博士學位。現擔任美國耶魯大學管理學院金融學終身教授，北京大學經濟學院特聘教授，及量化歷史研究所所長。

　　2000年，一項頗得全球經濟學家首肯的世界經濟學家排名出爐，在前1000名經濟學家中，有19人來自中國，陳志武教授排名第202位；2006年，《華爾街電訊》將陳志武教授評為“中國十大最具影響力的經濟學家”之一。其擔任學術總顧問的紀錄片系列《華爾街》與《貨幣》，對中國金融文化的發展影響巨大。

　　【現實】

　　對中國經濟悲觀的經濟學家為何都錯了？

　　過去二十年來，任何對中國經濟表示過悲觀的境外經濟學家都被證明是錯的，所以，在對中國經濟做判斷時，我們都應該倍加謹慎。我認為，這些學者和專家之所以判斷失誤，是因為他們一是沒有認識到中國各銀行背後的政府隱性擔保甚至顯性擔保；二是沒有深入理解地方政府所控制的土地資源在壞賬處理中所發揮的作用。

　　按照德意志銀行首席經濟學家張智威的估算，2009年到2013年間，全國地方財政總收入(包括土地出讓金等預算內外的收入)年均增長24%，大大高於GDP增長速度，這些收入不僅給地方政府提供了基礎建設與工業項目投資所需要的資金(縣域經濟的資金基礎)，而且也給各級政府利用財政資源應對呆壞賬提供了子彈。而這些年財政總收入之所以能快速增長，其中最關鍵原因是不斷上漲的房地産價格。

　　房地産價格上漲對財政、尤其對金融體系的作用是決定性的，這一點以往認識還不夠。麥卡錫的報告談到，2007年以來上升的債務總量有一半跟房地産有關，這些負債和上漲的房價一起帶動了各房地産相關行業的納稅，也使得土地出讓金不斷上升。表面看，許多基礎設施、工業項目以及它們的稅供不直接與房地産關聯，但如果沒有廣義“土地財政”，這些項目就不會得到那麼多資金支援，也就難以開工了。

　　所以，實際上，許多行業都是土地財政的受益者，土地財政即房價是縣域經濟這些年的基礎，也因為它充實了地方財政和經濟，而成為金融穩定的基礎。

　　上漲的房價促使金融穩定的另一條通道是：它讓地方政府有更多資源去處理呆壞賬。一旦有企業出現還債危機，以往的做法是，當地政府和金融監管部門把貸方、借方和實力較好的第三方公司召集在一起，由第三方公司接盤壞賬，條件是地方政府會把一塊地低價或免費給這家第三方公司，由後者去開發房地産或做其他用。只要房地産價格在漲、好賺錢，這種安排對第三方公司來説當然有吸引力。正因為對大多數地方來説，被賣掉的地是一小部分、還控制在地方政府手裏的存量土地是大部分，所以，通過限量供應房地産用地使房價繼續漲，不僅使剩下的存量土地可以做更大量的抵押借貸，提升接下來的土地收入，而且也擴大政府手裏用於平息金融危機風險的武器。

　　因此，財政健康和金融體系健康很大程度上押寶在房地産價格上。

　　【問題】

　　樓市拐點之後的挑戰

　　在2014年房地産市場迎來拐點之後，多數城市的房産交易量和價格都在下降，也開始實質性地影響土地財政。一些二、三線城市的已建和在建商品房面積是去年銷售面積的十五倍，或更多，也就是説按這一速度，需要十五年以上才能賣完。

　　許多同仁總喜歡説，“幾個一線城市的房價還在漲，所以不是太大問題”。可是，中國經濟的絕大部分是在一線城市之外。

　　張智威博士對江蘇的調研發現，該省土地銷售從2008年到2013年翻了五倍多，在2014年有43%的地賣給了地方融資平臺，37%賣給了房地産開發商。在江蘇相對不發達的十個地級市中，地方融資平臺買地佔比平均65%。以常州為例，融資平臺購地佔全部土地招拍挂交易的比重，從2009年的38%上升到2014年的70%。地方政府融資平臺在土地市場上作為買方的參與度越來越高，等於是在市場對土地需求不足的情況下，地方政府自導自演製造高地價，以獲得所要的土地收入並借此得到更多銀行等貸款。

　　張智威博士通過對全國200個地級市進行分析，發現土地出讓金佔當地財政收入越高的地方，銀行貸款佔GDP比例在2008年至2013年間上升的幅度也越大。這進一步説明財政和金融的風險是疊加在一起的。

　　由於房地産市場的發展速度下降、房價換方向，土地對於市場化公司的吸引力也比以前在下降，地方政府以前用以平息當地金融風險的法寶也開始失色了。

　　接下來該怎麼辦？今天當然還沒有財政危機，更沒有金融危機，那麼，我們是要等危機出現後再説，還是應該提前行動、積極化解危機的根源？

　　【建議】

　　混合所有制改革是關鍵

　　在談到土地收入下降、財政收入增幅下滑時，許多專家都傾向於建議加大房産稅、增加其他稅種或稅率，設法保證地方財政總收入、全國財政總收入能繼續高速增長。但是，那種傾向性應該糾正。

　　一方面，1995年以來，預算內外的財政收入平均按照兩倍多GDP增速在增長，而城鎮居民、農民的收入則按低於GDP增速在上升，這種差別造成了政府收入佔GDP之比一直在上升，使政府在總國民收入這塊餅中的份額不斷膨脹，擠掉民間收入佔比。連沒有專業訓練的人都知道，這種局面是無法持續的，經濟增長的終結目的當然是為了老百姓的福祉，而不應該是為了政府的福祉。所以，我們應該停止不斷尋找新稅源或擴大既有稅率的衝動，至少不能首先想到的是這些。

　　另一方面，我們不能總把注意力放在財政收入這一邊，而應該把注意力放在財政開支上。縮減開支、退出本來就不該啟動了的項目，照樣可以修復各級政府、各地政府的財政狀況。除了減少不必要的、浪費性開支之外，有許多樓房場館基礎設施，特別是2008年以來蓋的許多樓館，能賣的就賣、能停並賣掉的就停，有的在建還不能賣的，等建好之後就賣。以往的慣性是：既然這些樓房場館已經蓋好或者已經開工，就繼續下去算了！可是，在這樣的慣性之下，不僅把過去的錯誤繼續下去，沉澱太多的存量政府資源與資金在其中，而且還得繼續花成本去運營、維護它們。在財政挑戰加大的時候，這些運營維護成本也是太多。

　　當然，同樣重要的緩解財政壓力的途徑，是國有資産特別是國有企業股權。十八屆三中全會的決議中提出混合所有制改革，到目前為止基本被解釋為是針對增量國企項目、新基礎設施投資項目而言的，是在為新國企項目、地方政府基礎設施項目籌資時吸引民資和其他社會資金。

　　但是，首先，這不能改善政府財政狀況，繼續增加政府開支。

　　其次，這只會繼續鼓勵投資，使經濟增長繼續靠投資拉動，惡化經濟結構。

　　第三，這樣做的結果使全社會資本總量中更高比重的資金由低效的國企和地方政府使用，對整個經濟的效率和資源配置效率不僅無益，反而有害。按照“花別人的錢不心疼，花自己的錢才心疼”的原則看，這等於讓中國社會更多的存量資源由國企掌握、使用，減少被效率更高的民企所控制的資源佔比。

　　第四，通過杠桿強化國有經濟比重之後，今後的增量金融資源也必然會過度偏愛國企，而效率更高、産業升級動力更強的民企得不到。

　　第五，停滯混合所有制改革也不利於落實四中全會加強法治建設的決議。根據我的研究，不管是秦漢以來的各國經歷，還是在今天的世界上，國有經濟比重越高的社會，法治的發展就越容易滯後。

　　最後，我的許多研究也表明，國有企業比重高的社會更加偏重投資，民間消費佔比會更低。也就是説，當政府控制太多資産與企業時，因為經濟增長帶來的收入更多會到政府腰包，而不是老百姓手裏。如果混合所有制改革的結果只是強化國有經濟比重，並不利於經濟增長方式的轉變，會使民間消費佔比難以上升。