適應宏觀經濟新常態和新型城鎮化的要求，順應住房發展及住房模式演化的規律，針對住房制度體系存在的問題與缺陷，借鑒先進國家和地區的經驗，解決當前的庫存積壓問題。以滿足新市民住房需求為出發點，以成熟定型的基本目標為落腳點，堅持統一與差別的統籌兼顧、政府與市場動態結合、城鎮與農村協同一體、目標與問題導向一致、租房與購房共存並舉的原則，建立以市場為主滿足多層次需求和以政府為主提供基本保障兩個體系，建立樂居、康居、安居、廉居四個層次的住房系統。在此基礎上，通過深化多項相關的改革，建立産權、開發、消費、交換、分配等五項基本目標制度，建立土地、財稅、金融、戶籍和行政管理等五項配套目標制度。

　　中國社會科學院財經戰略研究院研究員 《中國住房發展報告》主編 倪鵬飛

　　一、為什麼要深化中國住房制度改革

　　1、新常態與新階段需要全面深化住房制度改革

　　第一，中國邁向全面小康新時代，要求住房制度進行改革。中國邁向全面小康的新時代、以人為核心的新型城鎮化和城鄉協同與一體化，決定中國城鄉住房需求正趨向升級，城鎮非戶籍常住人口的住房需要也有條件加以解決，城鄉住房市場與保障需要協同一體，住房制度需要與時俱進。

　　第二，中國住房發展的新目標，要求住房制度進行改革。2013年，中國城鄉住房結束了極度短缺時代，基本實現了“一戶一房”或“一戶一宅”的“住有所居”目標，但也出現了結構性過剩，三、四線及以下城市城鎮庫存嚴重。在中國，城鄉住房總體進入飽和階段，住房制度需要改革，讓市場在住房發展方面發揮更大的決定作用，以支援實現新市民在城鎮“住有所居”和進一步改善居民住房條件的住房發展新目標。

　　第三，建立成熟定型的社會主義市場經濟體制，需要改革住房制度。十八屆三中全會確定：2020年前應建成成熟定型的社會主義市場經濟制度體系。住房制度也要全面深化改革並在2020年前建成成熟定型的住房制度體系。

　　2、現行住房制度的系統性缺陷需要深化改革

　　儘管經過改革探索而建立的城鄉住房制度，極大地促進了城鄉住房問題的解決和房地産業的發展，但是，房地産發展及住房領域的矛盾和問題表明：現行住房制度存在亟待完善的系統性缺陷。第一，住房供應體系分割失衡。城鎮住房商品化過度，尤其是大部分非戶籍常住人口的新市民處在保障範圍之外。農村住房完全非商品化。城鄉之間住房市場與保障分割。住房結構性過剩越來越嚴重。三、四線及以下城鎮出現過剩，與此同時，在農村大約有5000萬套住房處在閒置狀態。第二，住房基本制度扭曲缺失。在住房産權方面，權屬不清，結構模糊。在開發經營方面，預售開發制度影響開發品質，制約了自持租賃經營制度建立。在交換方面，保護租賃雙雙權益的住房租賃的基礎制度缺失；在消費方面，一些行政制度限制了合理消費，過濾機制缺乏導致住房供求錯配；在分配方面，貨幣化分配的工資及補貼增長機制沒有建立。第三，住房配套制度扭曲缺失。土地制度阻礙了新市民在城鎮解決住房問題。住房金融使新市民受到金融排斥。財稅制度無法支撐新市民住房的解決。戶籍制度使新市民受到歧視與不公正。行政管理體系及其産權、調控、監管、保障的制度難以保證政府發揮更好的作用。

　　3、借鑒國外住房制度及其不斷變革的經驗也要深化改革

　　全世界尤其是發達國家的住房制度與住房發展模式既具有相似性也因各國國情不同各具特色，同時住房制度與發展模式也隨經濟環境的變化而不斷變化。

　　第一，住房政策目標呈階段升級趨勢。大致經歷了四個階段。在住房數量絕對不足時期，目標是“住有所居”，標準是“一戶一房”。在住房嚴重不足緩解後，住房政策目標是擴大每人平均住房面積，標準是“一人一室”。在住房數量飽和時期，住房政策的目標是：提高現有住房品質和舒適度。在住房品質提升後，政策目標是：實現住房“共同富裕”和住房現代化。第二，住房制度模式不斷變革。住房解決途徑與發展模式主要有市場模式、合作模式和福利模式三種，住房制度與發展模式總體趨向市場化。第三，住房基本制度模式多樣且不斷變化。産權制度清晰多元，住房開發制度相對多樣，交換制度是租售並舉，分配製度正在從實物補貼即補“磚頭”，轉向貨幣補貼即補“人頭”。第四，住房的金融、財政和行政管理等配套制度主要有三種模式且不斷變化。房地産稅是地方財政收入的主要來源，保有稅是房産稅的主體。

　　二、怎樣頂層設計中國的住房制度

　　1、統一與差別統籌兼顧設計住房目標制度

　　住房具有十分顯著的當地化屬性，而中國是一個幅員遼闊、人口眾多的巨型國家，不同的區域在人口規模、收入水準、資源環境、發展趨勢等方面千差萬別。因此，在住房制度框架和基本政策實行全國統一的基礎上，住房具體制度、政策和標準，應因地制宜地保持差異性。這包括大中小城市、小城鎮與農村之間，東中西不同區域之間，一、二、三、四線等不同層級城市之間，具體的産權構成、開發經營、租售交換、消費使用、分配等基礎制度，以及土地、金融、財稅、戶籍以及管理等配套制度應有所不同。

　　2、政府與市場動態結合設計住房目標制度

　　住房特殊屬性以及政府與市場有效性、局限性決定，解決住房問題必須要使市場配置與政府保障相結合，而且這個結合即政府與市場的邊界決定於經濟社會發展以及住房發展水準，並隨其變化而變化。在告別住房短缺時代以後，住房制度充分體現市場在資源配置中的決定作用和政府發揮更好作用的結合。為此，一方面，完善住房市場制度，矯正扭曲的機制，讓市場全面、積極和有效作用。另一方面，完善調控制度、産權制度、監管制度和保障制度，利用市場優勢，彌補市場失靈。

　　3、租房與購房形式並舉設計住房目標制度

　　租購廣義上講是再生産的兩種形式，貫穿住房的生産、交換、分配和消費。在住房市場飽和、居民收入水準提升和人口流動加快的時代，需要同時也為租房與購房並舉創造條件。為此，應加快健全住房租賃開發、經營、消費、交換、分配製度以及土地、財稅、金融和監管的配套制度建設，促進專業化住房租賃市場發展。

　　4、問題與目標導向統一設計住房目標制度

　　著眼于解決當前的問題，就是要從去庫存和解決新市民住房需求出發，矯正、健全和建構相關住房制度。瞄準實現長遠的目標，就是要在配套成熟定型的社會主義市場經濟體制相適應的目標落腳，系統性設計、建構和創新頂層住房制度體系。解決新市民住房問題是改革的出發點，建立成熟定型的住房制度是落腳點。支撐新市民住房需求的制度設計是成熟定型制度設計的重要內容，成熟定型的制度設計從深層次和廣領域上保證新市民住房問題的根本解決。

　　5、城市與農村協同一體設計住房目標制度

　　城鄉住房制度不僅都到了非改不可的程度，而且城鄉住房制度改革必需協同推進，不能長期割裂。無論是城鎮化發展使然，還是市場化加深的要求，城鄉一體發展以及人口與生産要素自由的流動，都要求城鄉住房市場與保障趨向一體和配套。城鄉一體的住房制度是成熟定型社會主義市場體制的重要內容，城鄉一體住房制度也是支撐滿足新市民住房問題的基本制度。新市民是城鄉住房市場與保障的雙重主體，只有在城鄉一體的背景下，新市民才可以通過市場或保障，實現住房轉換和解決。

　　三、建立怎樣的住房制度總體目標體系

　　基於國際的經驗，針對當前的問題，順應發展趨勢，實現住房發展目標，新的住房制度改革應以滿足新市民的住房需求為主要出發點，以成熟定型的基本目標為落腳點，建立城鄉協同、租售並舉的兩體系四層次的住房供應及制度系統，即：以市場為主滿足多層次需求和以政府為主提供基本保障的兩大住房體系，樂居、康居、安居、廉居四大住房層次，同時匹配相應的制度體系。

　　1、建立城鄉協同、租售並舉的以市場為主滿足多層次需求的住房體系，讓新市民成為城鎮住房市場的重要主體

　　對於城鄉有能力參與公平競爭、等價交換的需求主體，通過租售多層次市場供給以滿足多層次需求，政府加以調節或支援，是同時實現公平與效率，確保主體收益和效用最大化的最優途徑。多層次住房市場體系即是各類商品房體系，總體可以概括為樂居住房與康居住房兩個層次，相應需匹配建立和完善樂居市場的調節制度和康居市場的支援制度。

　　第一，樂居住房層次和住房制度。在城鎮，通過租售(租購比約為1：4)市場供給，約佔全部人口30%的高收入常住人口(包括戶籍居民和新市民)，獲得和使用面積較大、品質精美、功能先進、配套高端、價格昂貴、居住愜意的樂居住房即高檔商品房。在農村，通過租售市場供給或自建，一部分居民(約佔全部人口15%)由於高收入等原因，獲得和使用超過“一戶一宅”法定標準、面積較大、品質優良、功能一般、基本配套的樂居住房。為此，要建立“市場配置、政府調節”的樂居住房制度。一方面，健全商品房市場基本制度體系；另一方面，完善稅收體系，對奢侈消費、投資和投機徵收房地産稅，超過“一戶一宅”法定標準農村住房徵收房産稅，其宅基地要有償使用，從而來約束資源佔用，抑制過度投機，調節收入分配，促進社會公平。

　　第二，康居住房層次和住房制度。在城鎮，通過租售(租購比約為1：3)市場供給，約佔全部常住人口的40%的中等收入家庭(主要包括戶籍居民和工作年限較長的新市民)，提供面積適中、品質優良、功能齊全、配套完善、價格居中、居住舒適的普通商品房即康居住房。在農村，對約佔全部人口的80%的收入及財産居於中間階層的家庭，提供一戶一宅、面積法定、功能一般、初步配套、居住舒適的康居住房即普通住宅。為此，要建立“政府支援，市場配置”的康居住房制度。在城鎮，政府主要通過政策性抵押擔保、貸款貼息以及對金融機構的優惠，通過稅費減免(包括免征物業稅、購房款抵扣所得稅等)，對中等收入家庭通過市場獲得的住房提供支援。在農村，除了政府以上支援外，針對農民家庭，法定面積以內的“一戶一宅”的宅基地實行無償或者免稅費使用，但涉及宅基地轉讓實行有償制度。

　　2、建立城鄉協同、租售並舉的以政府為主提供基本保障住房體系，將新市民納入城鎮住房保障的合理範圍

　　對於城鄉無力參與公平競爭、等價交換的需求主體，通過政府為主提供基本保障以滿足的這些市場之外需求主體的基本需求，同時利用市場功能或模擬市場機制，是保證公平兼顧效率，進而解決住房問題的有效途徑。以政府為主提供基本保障住房體系即是保障房體系：總體可以分為安居住房與廉居住房兩個層次，相應需匹配建立和完善安居住房政府有限保障制度和廉居住房的政府兜底保障制度。

　　第一，安居住房層次與住房制度。在城鎮，通過租售(租購比例約為2：1)，大約佔全部城鎮人口的20%的工作穩定、住房困難、收入中等新就業家庭和收入中下工薪階層(包括戶籍居民和新市民)，獲得和使用政府主導供應的面積適當、品質可靠、功能齊全、配套完善、居住體面的安居住房，包括保障性的公租房與公購房(包括棚戶區改造、拆遷安置房和經濟適用房)。在農村，通過自建、援建或代建，一部分收入中下、住房困難居民，獲得和居住政府主導供應的面積適當、品質可靠、功能一般、初步配套、適宜居住的安居住房，主要包括農村危房改造住房和拆遷安置住房。為此，要建立“政府主導、市場參與”的制度體系。一方面，政府通過土地無償劃撥和稅費減免，提供低價公租房或公購房(安置房、棚戶區改造房)；另一方面，挖掘家庭支付能力、鼓勵社會參與、利用市場力量，保障開發、融資、交易、經營的公平與效率。

　　第二，廉居住房層次與住房制度。在城鎮，主要通過租賃形式，大約佔全部人口10%的低收入及以下及住房困難的戶籍人口，獲得和使用政府主導供應的面積較小、品質可靠、功能齊全、配套完善、滿足基本需求的廉租住房即小廉公租房(價格更廉、面積更小的公租房)。在鄉村，大約佔全部人口5%以下的老弱病殘、鰥寡孤獨的低收入經濟困難、無房或住房困難的家庭，提供面積較小、品質可靠、功能一般、初步配套，滿足基本住房需求的廉租住房。為此，需建立“政府主導、模擬市場”廉居住房制度模式，實行租賃補貼和實物配租兩種兜底保障方式。租賃補貼以貨幣形式直接全額或大部分補貼保障對象，由其自主租賃住房。實物配租以保障對象租賃政府提供的廉租住房並繳納較低的租金的方式提供保障。同時借鑒和模擬市場化的開發、融資、分配和經營管理方式，通過公租房提供與發放補貼分離和“市場交換”形式，保證公平同時兼顧效率。

　　四、住房基本制度的目標與深化改革的路徑是什麼

　　基於以上住房制度目標模式和主要原則，應深化改革、健全和完善住房基本制度和住房配套制度兩大體系。從再生産的邏輯出發，基本制度主要包括産權、生産、交換、消費與分配五個方面。

　　1、建立“多元所有”的住房産權制度，為新市民多元化的住房産權選項

　　住房産權制度改革的目標是建立“多元所有”的住房産權制度。城鄉住房的産權主要由自然人家庭自有産權、法人産權、公有産權和共有産權四類構成。其中，以自然人家庭自有為主，企業法人所有、公有、各類共有為輔。

　　為此，改革的主要路徑如下：全面實施不動産統一登記制度，完善住房産權保護制度，建立商品房共有産權制度，建立保障房共有産權制度，建立住房公有産權管理的體制、機制與制度。

　　2、建立“壟斷競爭”的經營制度，讓新市民獲得品質可靠的住房服務

　　住房經營制度改革的目標是：建立政府、集體組織、個人、公私企業、住房合作社等主體多元，開發、租賃與金融服務等混業經營，市場結構壟斷競爭的開發經營制度。

　　為此，改革的主要路徑如下：逐步取消商品房預售制度，完善“中國房地産信用檔案”系統，建立品質安全責任終身制，完善房地産市場競爭制度；支援企業兼併重組實現專業化、規模化和品牌化，鼓勵成立經營房地産租賃企業，支援開發企業轉型，鼓勵開發企業與租賃企業合作。

　　3、建立“租售並舉”的交換制度，為新市民提供自由租購住房的選項

　　住房交換制度改革的目標是建立“租購並舉，先租後買”的制度體系。在城鎮，中小城市、小城鎮以售為主，大城市以租房為主。商品房以售為主，保障房以租房為主。新就業家庭以及新市民可以以租為主，同時保持一定比例的“半租半持”。在農村，以自建為主、租售為輔。

　　為此，改革的主要路徑如下：第一，建立和完善商品房租賃制度。建立企業、法人和自然人租賃住房的支援制度，建立和完善承租者保護制度，實行承租者的市民待遇制度，完善租賃市場監管與服務制度。第二，建立和完善保障房租賃制度。積極探索“居民自租、機構認定、政府補貼”的社會租賃制度。擴大公租房的覆蓋範圍，將新市民納入到公租房保障範圍。第三，建立租賃與銷售相互銜接的先租後買制度。完善商品房承租人優先購買的制度。建立保障房“先租後買”的制度。第四，建立農村住房租售市場制度。允許農村住房所有權及其宅基地使用權在城鄉居民之間自由租售。

　　4、建立“過濾使用”的消費制度，讓新市民租購可支付的住房

　　住房消費制度改革的目標是建立“階梯消費，過濾使用”的消費制度。根據家庭收入等條件的差異，消費品質層級不同的住房，收入等條件改善的家庭，重新購租並使用新房、大房，同時將原有舊房與小房租售給新市民、新家庭和收入等條件相對較差的家庭使用。

　　為此，改革的主要路徑如下：取消不合理的限制開發或購買高檔住宅的制度，建立差別化、動態化的住房分層制度；完善二手房交易制度，鼓勵收入稍低的家庭包括非戶籍居民先買小舊房；建立商品房轉換保障房的制度，打通商品房和保障房的轉換通道；建立保障房“過濾使用，封閉退調”制度，完善保障對象的退出保障房機制。

　　5、建立“貨幣動態”的分配製度，讓新市民主要通過市場獲得住房

　　完善的貨幣化和動態化的住房分配製度目標是建立包括新市民在內的全體職工住房貨幣工資制及工資隨房價調整的制度；建立包括新市民在內的符合保障條件，租購保障房“採取實物與租賃補貼相結合併逐步轉向租賃補貼為主”；建立貨幣補貼標準隨租購住房價格浮動制度。

　　為此，改革的主要路徑如下：改革工資制度，在包括農民工在內的全體職工中，明確規定工資構成包括住房工資，建立住房工資隨房價自動上漲的制度，改革補貼制度。實行租補分離或住房券制度，建立租補同漲制度。實行租住公租房的貨幣補貼，隨房租上漲而同比上漲的機制。

　　五、住房配套制度的目標與深化改革的路徑是什麼

　　住房問題涉及到人、地、錢以及行政管理，因此，住房的配套制度主要包括：土地制度、人口制度、金融制度、財稅制度以及住房管理制度。這些制度的目標設計與改革路徑如下：

　　1、建立“有償性、競爭性”的住房用地制度，讓新市民可以租售農村房地産

　　城鄉住房土地制度的目標是建立“有償性、競爭性”的住房用地制度。城鄉經營性非農建設用地的集體所有制與國家所有制並存，但其使用制度是有償使用、同權同價、自由交易、依法納稅；農村宅基地“分類處理，有償使用，自由轉讓，依法納稅，酌情減稅”；公益性非農建設用地屬國家所有，行政徵收集體所有土地並轉為國有或行政徵收已經國有土地，參照市場標準進行補償；無償劃撥使用的公益性用地，作為國有資産作價計入用地單位的總資産中；城鎮建設用地總量增減與人口遷徙變化相掛鉤。

　　為此，改革的主要路徑如下：加快健全農村宅基地與建設用地的産權制度；建立健全農村宅基地和建設用地使用權的市場交易制度；改革城鄉土地的徵用制度，縮小土地徵收範圍；加快建立城鎮用地總量調整與接收人口轉移數量相掛鉤的制度；健全商品房等經營性土地使用權的市場競爭制度。

　　2、建立“多層次、普惠制”的住房金融制度，讓新市民分享便利的金融支援

　　住房金融制度的目標是建立多元化、多層次、普惠制的住房金融制度。形成農村金融與城市金融一體、商業金融與政策金融相容、開發金融與消費金融並重、信貸市場與資本市場均衡、金融機構與金融市場匹配，讓住房金融最終覆蓋並惠及城鄉每個家庭。

　　為此，主要從商業性和政策性兩個方面進行改革：建立多元化的商品房供應融資體系，建立普惠制的商品房抵押貸款制度，建立商業性的抵押貸款證券化制度，建立國家住房發展銀行，建立住房融資國家支援制度，改革公積金制度，完善強制性住房儲蓄制度，建立住房儲蓄銀行，建立契約性住房儲蓄制度。

　　3、建立“以持有稅為主”房地産財稅制度，讓新市民租購住房獲得財稅支援

　　住房財稅制度改革的目標是建立“城鄉一體、全面覆蓋、稅制簡明、持有稅為主、差別減免”的稅收制度，建立“全面覆蓋、梯度保障、政府兜底、央地共擔、錢隨人走”的財政制度。

　　為此，在稅收和財政兩個方面改革的路徑：完善房地産稅收基礎制度，建立房地産稅收全覆蓋制度；規範房地産稅收減免制度，修改《稅收徵管法》；建立直接面向人數眾多、房産眾多的個人房産稅納稅人的徵管機制；加快房産稅立法，確定合理的起徵點和差別稅率，擇機開徵房地産稅；完善房地産稅收構成體系，簡化歸併持有稅種，簡化歸併流轉環節稅制；完善房地産與住房保障財稅體系，建立房産稅收入歸地方的制度，提高中央政府財政對住房保障支出分擔的份額；建立中央向城市提供保障性住房轉移支付規模與城市接納新市民規模掛鉤的制度；加快完善包括城鎮新市民的租購住房財政補貼制度。

　　4、建立新型戶籍制度，為新市民提供與戶籍居民均等的公共服務

　　戶籍制度改革的目標是基本建立與全面小康社會相適應的，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規範有序的新型戶籍制度。

　　為此，改革路徑如下。深化戶籍制度改革，加快制定公開透明的落戶標準和切實可行的落戶目標；加快完善新落戶城鎮的新市民與當地戶籍居民享受完全均等公共服務的制度；全面建立居住證制度；加快建立未落戶的居住證所有持有者在居住地享受義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生等關鍵的基本公共服務的制度。

　　5、建立現代化的行政管理制度，讓政府在解決住房問題上發揮更好的作用

　　未來住房行政管理制度的目標是行政管理體制科學，綜合管理與協調的住房委員會，分工合作的相關職能部門，中央與地方對住房發展的事權分工合理；管理行政制度健全，産權管理、宏觀調控、社會保障與市場監管等科學規範；管理目標責任制度有效，對各級政府及相關職能部門目標任務明確，考核制度合理，監督制度有效，獎懲制度有力。

　　為此，主要通過以下改革：加快完善住房行政管理體制，建立綜合管理與協調的住房委員會，分工合作的相關職能部門，分工合理的中央與地方縱向行政管理體系；在此基礎上建立對各級政府及相關職能部門的目標考核和問責制度；加快完善住房保障的管理制度；建立科學順暢的公私住房産權管理制度體系；建立差別化、逆週期和協同性的調控制度；建立透明、高效的房地産市場監管制度。