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樓繼偉:國家應避免陷入高福利陷阱

  • 發佈時間:2016-01-03 07:39:00  來源:中國經濟網  作者:佚名  責任編輯:劉波

  財長樓繼偉的2015

  導語:  

  王明雯拋出最後一個問題時,整個大廳的氣氛緊張起來。“有些省份債務很重,債務率已經超過了警戒線,個別的省份甚至超過了200%,債務風險極大,請問財政部,有什麼措施來解決這些地方控制風險和繼續發展的矛盾?”

  她的語速很快,聽上去有些急迫,但並不咄咄逼人。

  一共四個問題,分別涉及或有負債、債務置換、違規舉債和債務風險,王明雯只用了不到1分鐘,遠未達到3分鐘的時間上限。她對這些問題的品質充滿了信心,直到開會前一天,曾擔任過法學教授的她還在不停尋求財稅領域媒體、學者的專業意見,並反覆修改演練。事後她説,“我之所以提這些問題,因為這是中國民眾普遍關心的”。

  現在,會場上100多人的視線幾乎同時轉向正對主席臺的第一排,那裏坐著7位正部長級官員,分別來自審計署、國家發改委、民政部、財政部、衛生計生委、體育總局和中國科學院。有趣的是,其他人的座位均呈U型排列在主席臺兩側及對面,7位官員和他們的副手則恰巧被圍在U型的凹處,位於會場的正中央——這樣他們可以感受到來自四面八方的灼熱目光,以至如芒在背。

  王明雯的問題,是提給財政部長樓繼偉的。這一天是2015年12月26日,人民大會堂平時能容納2000多人的金色大廳,到了下午竟然略顯擁擠。十二屆全國人大常委會的正副委員長和100多名委員,正在就“國務院關於2014年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告”,向國務院委託的7個部門官員提出專題詢問。

  樓繼偉每年都要來參加幾次類似的詢問,他第二個被“點到”。在回答王明雯的問題之前,如往常一樣西裝革履的他向對方微微欠身一笑,意在表示禮貌,隨即臉色復歸平靜。“謝謝王明雯委員的這個提問,這個提問都是尖銳的問題。我們面對這些問題,在全國人大的監督下,在國務院的領導下,採取了一些措施解決這些問題……”

  四個問題,樓繼偉足足回答了20分鐘,兩倍于主持人要求控制的時間上限。

  一

  這並非刻意為之。在財政系統內部,樓繼偉素以語速慢著稱,儘管這似乎與輿論賦予他“改革派”的外在形象不是那麼相符,人們有時也會忽略這套特殊話語習慣背後所隱藏的信號。

  比如在回答王明雯的詢問時,樓繼偉無意間提到,“(對地方)通過銀行貸款、融資平臺等非債券方式舉措的存量債務,國務院準備用三年左右的時間進行置換”。

  他沒有提高音調,但這句話無疑意味著,中央對地方存量債務的“家底”已然摸透,未來用長期、低利率的債務置換掉高成本的到期債務,以解地方燃眉之急的財政救援行動,仍將持續,不會有絲毫停頓。

  有觀察家認為,剛剛過去的2015年,正是地方政府迫在眉睫的償債需求,將整個中國拖到了峭壁邊緣。

  這一年1月,中國金融四十人論壇成員、國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松等人發文稱,2015年地方到期滾動債務需近2萬億元資金,維持7%左右的GDP目標增速也需要增加基建資金,缺口尚有3.5萬億。在新《預演算法》對地方融資的約束下,2015年第二季度中國可能將面臨融資斷檔帶來的“財政懸崖”。

  儘管如此,在為政府債券謹慎“開前門”之際,樓繼偉仍堅持儘快“關後門”。財政部在當年1月即制定辦法,將存量債務納入預算,對增量債務限額管理——這實際上掐斷了地方政府以往無所顧忌地“借新債還舊債”的融資擴張;但同時也意味著,地方存量債務的“超級雪球”,離峭壁邊緣又近了一步。

  樓繼偉並非對學者筆下“即將到來的危險”毫無警覺。實際上,財政部從2014年開始,就會同發改委、人民銀行、銀監會等部門對地方政府存量債務進行了一次徹底清理甄別,得出的第二年即將到期債務數字是3.1萬億——遠高於學者的推測,佔截止2014年底地方政府債務餘額15.4萬億的兩成。而中國地方政府每年發行的政府債券只有數千億,遠遠不夠解決存量債務問題。

  這正是此後財政部啟動萬億債務置換計劃的原因。當年3月6日的全國兩會上,樓繼偉在回答記者提問説,“對一部分完全公益性平臺借的地方負有償還責任的債務,我們已經報請全國人大常委會預工委,對一些歷史債務予以承認,通過發債替換原來的平臺債務,這樣可以使債息降下來”。在他講這番話時,第一批1萬億債務置換額度早已下發到各省財政部門。而從各個渠道透出來的資訊顯示,債務置換計劃的目標是覆蓋當年所有到期債務,規模在3萬億左右。

  這很快引發了一場軒然大波。輿論把“債務置換”與“中國版QE(量化寬鬆)”劃上等號,並將其看作是“四萬億刺激計劃”的翻版,甚至認為此輪遠甚于彼,規模或達到10萬億。當時,中國政府正在竭力處置2009年大規模投資刺激所帶來的各種遺留問題,再次“貨幣放水”被認為是不可容忍的。

  矛頭所指,央行保持了一貫的沉默,財政部則被推上風口浪尖。即便是次日,財政部一位副部長出來辟謠,市場也難消疑惑。一些人認為由商業銀行來購買地方債務置換出的新債券,將惡化它們的資産負債表;另一些人則猜測央行會最終成為地方債務置換的“接盤俠”,新一輪貨幣寬鬆不可避免。

  二

  央行的沉默是迫不得已的事。

  2015年3月5日,李克強總理向全國人大作政府工作報告。兩周後,國務院常務會議佈置了政府工作的12個方面62項重點任務和責任單位,其中,為應對當前經濟下行壓力,保持經濟運作在合理區間,國務院安排給財政部的任務是“積極的財政政策必須加力增效”,對於央行則是“靈活有效運用貨幣政策工具”。

  在總體貨幣政策不得不保持穩健的前提下,一邊是中央高層穩增長的壓力,一邊是新《預演算法》控債務的“高墻”,除了先期進行債務置換釋放壓力,樓繼偉實際上別無他法,令財政政策更加“積極”起來。

  何況,中國財政收入的增速正在創下1992年以來的最低水準,並在2014年首次跌至個位數——中國經濟進入新常態的典型特徵,首先在財政收入上顯露無疑。自2004年至今的十餘年間,中國財政收入有七年增速接近甚至超過20%。這個勢頭到2012年進入拐點,當年財政增收12.8%,相比上年幾乎腰斬,此後更是逐年下滑至 2013年的10.1%和2014年的8.6%,逼近當年GDP的增速下限。

  2015年4月9日,樓繼偉在中國財政學會的一次年會演講中説,財政收入增速應該略超過GDP的增速,有利於政府調控市場和平衡各方面的利益,2014年我國財政收入的增速雖然略超過GDP的增速,“但是是在採取一些特殊措施情況下實現的”;而且,導致收入增速下滑的影響因素,在2015年還將持續。

  這個判斷已被事實應驗。財政部數據顯示,2015年上半年全國一般公共預算收入增速偏低,比去年同期回落4.1個百分點;前11個月累計同口徑增長5.7%,比去年同期也有所回落。與此同時,財政支出則保持了剛性增長,甚至超出預期。數據顯示,從2015年7月開始的連續五個月,中國的財政支出同口徑增速都在20%以上,10月更是達到36%的最高峰;前11個月,財政支出整體同口徑增速達到17%。

  財政收支之間的缺口,在2015年10月迅速攀升至5310億元。相比之下,2014年同期,財政還有盈餘6090億元。這也很好地解釋了,為何在2015年11月3日,財政部一位副部長罕見地在公開場合對國際通行的3%赤字率紅線提出質疑。

  儘管在兩年多前就任財政部長時,樓繼偉曾在一次工作會議中提出,2014年~2017年,在財政收入降速和支出剛性增長的情況下,預計全國財政收支缺口還將繼續擴大,赤字率可能突破3%。但他或許沒有料到,情況會糟糕得如此之快。

  由財政部起草的2015年預算報告,實際上已經將赤字率從2014年的2.1%,提高到了2.3%。樓繼偉在當時的全國兩會上還提出,由於口徑變化,實際上多出了2000多億可安排支出,如果按當年的收支差額計算,赤字率差不多是2.7%。

  但在一位不願具名的財政系統人士看來,如果算上今年財政部分三批下發的共計3.2萬億地方政府債務置換額度,赤字率實際上已經突破3%,“大部分地方債務是借新還舊,使用債務置換相當於財政支出多了3.2萬億的額度,從另一個口徑來説,這等於擴大了赤字”。

  財政系統的智囊團則提出了更深層次的問題。2015年12月16日,財政部財科所所長劉尚希在一次地方財政運作分析會上説,雖然中央政府在赤字上還有一定的空間,但是空間也是有限的,尤其赤字上去容易,下來難;地方尤其是基層財政是不允許列赤字的,所以他們是一點辦法沒有。

  以目前的中央和地方事權安排來看,地方政府無疑是財政支出的大頭。通過中央列赤字轉移支付給地方,舊疾重重;而為地方赤字“開口子”,尚無先例。這對樓繼偉來説,無疑是一個兩難。

  三

  20分鐘過去後,王明雯追問了一句:“(置換債券)這樣一個風險延後措施能否有效地化解債務風險?會不會造成金融系統的風險?”

  回答這個問題,樓繼偉只用了不到1分鐘,在旁人聽來甚至有些輕描淡寫。他説,這些債券實質上大頭是向銀行借的,我們採取剛才説的一些措施控制住了,不讓債破了,債破了由省裏負責,而省裏是統借的,不會把風險傳導到銀行去。

  一位財政系統人士評價説,樓繼偉回答上述詢問雖然遊刃有餘,看上去也很輕鬆,但在內部會議上講起這個問題時,他是説了重話的。

  這位人士回憶説,“樓部長提到,現在有些金融機構,還有一些部門,要求地方把已經剔除到15.4萬億之外的那些債務,又納入進去,或者要求地方給一些擔保或者實質性承諾。凡是發現這樣做,那個地方的負責人和決定者要被撤職,你們財政廳長、副廳長要同意,你們就被撤職。要跟你們的領導説清楚,這是法律規定不允許的,你們自己也要把持住。”

  很明顯,在樓繼偉看來,萬億債務置換後,地方政府必須自擔風險、有所作為。然而,對地方政府如此強硬的“隔空喊話”,在財政部以往的歷史上並不常見,這實際上是2014年啟動財稅體制改革以來,央地財政關係數次博弈的結果。

  一位不願具名的財稅專家表示,財政的運作進入新常態,而中國的財政體制還停留在老常態,新老常態之間的矛盾、衝撞是當前的主要問題。他説,老常態下財政體制有些矛盾和問題,但是在財政收入高增長的狀態下,大家忙的都是超收收入怎麼分配,自然顧及不到這些問題,矛盾也就顯現不出來,一旦財政收入增速下滑,甚至是負增長,以往掩蓋的矛盾自然要暴露出來。

  這些矛盾,在2015年一次清理稅收優惠政策的反覆中走上前臺。

  清理稅收優惠政策,曾是財政部部長樓繼偉劃定的三項財稅體制改革中的稅制改革重要內容,也是中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》,對稅收制度改革的具體要求之一。其他兩項改革則分別是預算改革和央地財政關係改革。

  在這個大背景下,時間相當緊迫。於是,“62號文”早在2014年年底緊鑼密鼓地出臺了,這份文件全稱是《國務院關於清理規範稅收等優惠政策的通知》,核心內容是清理各地沒有法規依據的稅收優惠,制定各種稅收優惠的退出期限。

  然而,究竟哪些是不合法、不合理的優惠政策,以及由誰來認定這些政策的性質,成了一個問題。地方政府和財政部當然都希望由自己來認定,結果可想而知。在很多財稅人士看來,當時對於62號文,地方政府採取了雖不抵抗、但卻觀望的態度。

  2015年4月,風雲突變,“62號文”被口頭通知暫停執行了。據稱,此前一位來自西部省份的人大代表、省部級官員對參與分組討論的國務院高層抱怨稱,因為清理稅收優惠政策的“一刀切”,近1萬億元的項目基本都在那裏放著。

  於是,國務院要求會後就這個問題,立刻與財政部門進行對接,而來自高層的表態是“要正確理解‘清理稅收等優惠政策’這個文件”。

  接下來,便是“25號文”的出臺,其全稱是《國務院關於稅收等優惠政策相關事項的通知》,發佈于2015年5月11日。從名稱就可以看出差別,新文件已經悄然抹去了“清理”二字。在敏感的政商兩界看來,這意味著清理稅收優惠政策,放緩了。

  事實也的確如此。一位省級財政廳人士説,25號文基本就是把以前的稅收優惠政策進行了一個“合法化”,以前享受的以後還可以享受,以前沒有上臺面的,擺在了桌面上,擺在了陽光下。

  據他説,樓繼偉曾在財政部一次內部會議上解釋,25號文出臺是出於穩增長的需要,也是對宏觀經濟下行壓力的妥協,另外,清理稅收優惠還關係到地方政府的信用問題。言語之中,他感覺樓繼偉有一些無奈和失落。

  整個2015年,樓繼偉一直在推動財稅體制改革。他在年初預算報告中給出的官方目標是,預算改革取得實質性進展,稅制改革取得重要進展,央地財政關係改革的研究取得階段性成果。

  但在財稅專家看來,三項改革是不均衡的,整體上的進展低於早先預期。一位不願具名的財稅專家説,如果照現在財政體制改革的路子走下去,本來作為基礎和支柱、應當對全面深化改革起“牛鼻子效應”的財稅體制改革,就有可能退化為拖後腿效應。

  四

  參加完全國人大常委會的專題詢問的第三天,2015年12月28日,樓繼偉拖著病體主持了全國財政工作會議。

  一位當天與會的財政系統人士説,他看到樓繼偉在講話時,不停地拿起手帕,側過身擦拭鼻涕,儘管同樣是緩慢的語調,卻和兩天前判若兩人。從樓繼偉的這些舉動中,他讀出了一個字:累。

  改革派,是外界對樓繼偉的印象;有家國情懷的人,是財政部內部對他的評價。而樓繼偉更願意稱自己為一個“學者型官員”,時常在學術與政策之間來回切換。不過,執著于探究大國財政的本質,偶爾語出驚人的做法,也經常將他推向輿論風口。

  樓繼偉畢業于清華大學電腦係,他和現任清華大學經濟管理學院院長錢穎一同樣都是提前畢業。錢穎一齣國留學,樓繼偉去了中國社會科學院學經濟,他給自己找的理由是,“經濟學需要拓寬思維、經世濟民、士大夫精神”。

  2015年4月24日,身為財政部長的樓繼偉回母校作了一次演講,題目叫做“中高速增長的可能性及實現途徑”。然而全文很快被網路改為“我國可能陷入中等收入陷阱”的版本四處傳播,各方更是爭相解讀,以窺探這位掌控中國政府“錢袋”的高官,內心真實的想法。

  在這次演講中,樓繼偉對中國未來五年到十年的前景有樂觀的估計,也有悲觀的判斷,他覺得兩者是“五五開”。支援者讚許他揭示了中國當下最大的危機,反對者則認為,他身為高官,不應隨意發表悲觀言論。

  中國官員總體上都很低調、謹慎,樓繼偉卻是一個例外。

  與他有過多次接觸的財政系統人士説,每次開會,樓繼偉都會花很少的時間在準備稿子上,不論是在部裏開會還是在外邊,都會敞開講。“講兩三個小時,那個時候他更像是一個專家、學者,就他擔心的國家大事,發表他自己的看法。”

  因此,人們發現,在清華的演講中,樓繼偉提出的眾多解決方案和路徑,諸如釋放農業人口、戶籍改革、城鎮化以及社保改革等,很少直接關乎財政。

  這並不意味著他不看重財政在治國安邦中的作用。相反,在樓繼偉看來,現代財政制度,不僅是國家治理現代化的重要支柱,還是規範政府與市場、政府與社會、中央與地方關係的一系列制度安排的基礎。他曾多次告誡同儕,財政不應只算自己的小賬,應該有所擔當、有所作為。

  但樓繼偉也深知財政發揮作用的邊界。2015年4月,在被當選為中國財政學會會長時,他曾説過這樣一番話:現代財政以解決公共問題、滿足社會公共需要為職責範圍。因此,凡不屬於或不能納入社會公共財政需要領域的事項,市場機制可以有效發揮作用的範圍和領域,財政就不應介入,以免造成資源配置扭曲和低效;凡屬於社會公共領域的事項,而市場又無法解決或解決不好的,財政就必須介入。而這種介入必須具有可持續性。

  已近歲末,樓繼偉依然抱持著這種觀點。2015年12月16日,他為人民日報撰文《建立更加公平更可持續的社會保障制度》,文中説,應防止脫離經濟社會發展和社會結構的實際情況,超出財政承受能力,以拔苗助長的方式推進社會保障制度建設和提高保障待遇水準,避免重蹈一些國家陷入“高福利陷阱”的覆轍。

  這註定又是一篇將會飽受爭議的文章,但樓繼偉就是這樣一個人——始終走在峭壁邊緣。 (本報實習記者石省昌對本文亦有貢獻)

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