當前，工業園區建設項目作為地方政府拉動經濟增長、實現産業結構調整和招商引資的重要載體而頻繁開工。《經濟參考報》記者近日在黑龍江、內蒙古、湖南、重慶等地採訪時發現，工業園區佔我國建設用地擴張的比重日益增加，多地存在“多圈少建、圈而慢建或不建”等現象，其粗放、低效利用土地形勢仍較為嚴峻，土地浪費現象令人擔憂，土地監管部門對工業園區用地監管尚存諸多困惑。

　　工業園區佔地面積激增

　　國家發展與戰略研究院副院長陶然曾表示，各國工業用地平均佔比一般是城市總用地面積的10%至15%，而我國近年來工業用地供地面積卻高達40%至50%，主要用來建開發區。

　　根據國土部在其官網發佈的《2012中國國土資源公報》顯示，2012年我國批准建設用地61.52萬公頃，而在城鎮村建設用地結構統計中，工礦倉儲用地達到建設用地總面積的40.9%。多位基層國土幹部向記者表示，地方工礦倉儲用地的主要用途就是建設各級工業園區。

　　同時，根據2008年至2012年國有建設用地供應情況顯示，工礦倉儲用地供應量在2008年為9.3萬公頃，2012年則增加到20.3萬公頃，增長幅度較大。

　　根據國土部2012年發佈的《國家級開發區土地集約利用評價情況》統計數據顯示，當時參與評價的國家級開發區僅有341個，批復土地面積卻多達3546.47平方公里，約佔全國建設用地面積的百分之一。

　　有基層國土幹部推測，如果算上當時全國1200多個省級開發區和未納入國家管理的市、縣級開發區數量，工業園區建設用地面積至少要佔據全國建設用地總面積的十分之一。

　　黑龍江省國土資源廳相關負責人表示，目前該省經批准設立的開發區和工業示範基地共95個，共批准總佔地面積47158公頃，但由於開發區土地批復具有前瞻性，所以無法同每年批准建設用地總面積相比較。“不過工業園區近年來佔建設用地比重確實不小。”

　　內蒙古烏海市現有四個工業園區，總面積達到80多平方公里，約佔全市總面積的二十分之一。內蒙古自治區國土資源廳土地利用管理處處長李玉春表示，自治區超規模、超標準用地現象比較嚴重，一些工業園區用地規模較大，利用率不高，企業也不按照國家規定的投資強度要求使用土地。

　　“地方在推進工業化過程中，開發區、産業園區、高新技術産業園層出不窮，如果一個縣裏沒有園區，地方主要官員覺得説話都不硬氣。”中國土地勘測規劃院土地利用規劃評審中心副主任左玉強認為，開發區能承載的産業集聚規模和類型是有限的，如果一個市裏有三個開發區，項目又都很類似，這樣就可能存在惡性競爭，“大規模供給土地”則成了開發區吸引商家的重要籌碼。

　　土地利用面臨“三次浪費”

　　黑龍江、內蒙古、重慶等地的國土部門幹部和園區管委會工作人員表示，因規劃不健全、退出機制存缺陷等原因，工業園區用地總體會出現閒置浪費、土地浪費以及升級浪費等三種浪費現象。

　　第一次，土地徵收後無人問津的閒置浪費。

　　受當前經濟下行和工業園區間競爭激烈影響，工業園區土地利用效率十分低下。《經濟參考報》記者在重慶市彭水縣工業園區了解到，該園區通過河道整地，花費很大成本後形成了800畝的工業用地，但是由於沒有企業入駐，目前這800畝土地仍然閒置，都已經長出了野草；在鄂爾多斯市高新技術産業園區，120平方公里的規劃面積，已開發面積還不足50%。

　　第二次，企業“多圈少建、圈而不建”造成土地浪費。

　　湖南益陽龍嶺工業園副主任唐良輝向記者“訴苦”説，園區內有一家生産柴油機的企業，落戶園區已經四年了，其所擁有的60畝土地遲遲不見動工，每當園區下通知要收回土地，企業才建一點廠房來應付檢查。唐良輝説：“雖然有‘未動工開發滿兩年的，可無償收回建設用地使用權’的規定，政府催一次，企業就動一點，使得園區無法認定土地就是閒置的，要想收回土地難度也比較大，這種‘圈而慢建’的方式也讓園區很為難。”

　　“以前招商引資所謂的好項目都是兩三年不開工，為什麼？因為很多人就不是來做項目的，而是來炒地的。”上海市規劃和國土資源管理局局長莊少勤表示，其實各地招商的門檻都很高，企業的手續也都合法，看上去也是好項目。但是拿到土地之後，部分企業通過産權市場把土地轉讓出去，以此來獲利。

　　莊少勤認為，“幾乎所有地方的工業用地價格都是低於成本的，價格相當於流轉土地價格的50%，土地在一二級市場一轉手，企業就獲得巨大利益，一些官員也獲利，因此閒置土地很多。”

　　第三次，“三高”企業不肯走造成園區土地提檔升級浪費。

　　據了解，我國産業園區升級方式為逐級提升，即園區規劃先從縣級做起，經過不斷發展和審批才能上升到國家級。在這個過程中，工業園區勢必面臨産業結構不斷調整和升級。

　　“園區層級較低時，能有企業來就不錯了，哪還能注意土地使用和‘三高’的問題。”一位不願透露姓名的園區管理者表示，工業用地出讓年限為五十年，企業擁有土地後，園區從提檔升級的總體規劃考慮，即便希望“三高”企業退出，也沒什麼好辦法，所以這部分土地也不能拿出來創造更大的收益。“説白了，還是前置規劃和退出機制都不完善。”

　　集約硬指標遭遇“軟執行”

　　單位用地投資、産出強度、容積率、建築密度等是衡量工業用地利用效率的重要指標。為了促進土地集約、節約利用，國家規定工業用地出讓時，出讓合同中須對這些硬指標做出明確規定。但記者在基層採訪時，一些幹部坦言，節地指標往往“寫在紙上、説在嘴上，卻難以落地，當不得真”。節地高壓線“不帶電”，難以遏制土地低效利用甚至浪費。

　　9月中旬，記者來到河南某市産業集聚區，隨機翻開一家原材料加工企業的土地出讓合同，其中明確規定土地容積率為1，畝均投入強度達到240萬元。“實事求是説，這家企業用地實際容積率是0.7，投入強度不到190萬/畝，兩項指標都達不到合同要求，但土地還是供出去了。”産業聚集區管委會副主任張光華(化名)説，在不少地方，節地指標就是“數字遊戲”，企業説多少就是多少，政府部門也是“睜一隻眼閉一隻眼”，不願去較真。

　　記者採訪發現，類似單位面積土地投入、産出強度這樣的土地集約硬指標，在一些地方遭遇“軟執行”已成常態。

　　“現在不少工業項目都是‘書記挂帥’‘縣長工程’，領導費了大力氣把企業招來，卻因為土地不集約要把人家攆走，確實不現實。”重慶某縣國土局規劃耕保科科長陳明林(化名)説，一些企業為了拿到土地甚至搞“數字造假”，在“紙面上”上提高投入産出強度、投資規模等，以滿足政策要求。不少人還覺得縣裏經濟發展落後，更應該加快開工工業項目，不能因為土地不集約這樣的小事，誤了招商引資的大事。

　　土地供後監管存“盲區”

　　工業用地供後監管，是確保土地及時、高效開發、達到集約、節約利用要求的重要環節。但一些國土部門幹部反映，工業用地出讓後，企業是否按合同要求及時開竣工、投資規模、廠房建設等是否滿足集約用地要求等，基層國土部門無法有效進行評估，存在監管“盲區”。

　　據介紹，地方國土部門對工業用地供後監管主要有兩條途經：一是動態巡查合同落實情況，即在土地供應後，巡查項目是否按時開竣工、是否達到土地出讓合同中規定的容積率、投入産出等；二是由工業園區、政府經濟主管部門定期審核企業運作指標，監督核查土地利用狀況。

　　“土地供後似乎政府各部門都負有監管許可權，但一些地方仍是各自為政，無法形成監督合力：工業項目立項情況，由發改委、經信委負責；用地容積率由規劃局負責；單位面積投入産出強度，工業園區、統計局才掌握，而作為土地集約利用重要監管單位的國土部門，卻難以實時掌握這些供后土地關鍵利用指標，有效監管更是無從談起。”一些基層國土幹部接受記者採訪時，坦言國土局變成了單純的“供地局”：只要工業項目符合規劃、用地在紅線範圍內、徵地手續完備，就可以給企業供地。但至於土地供應後，用得好不好、是否達到集約節約要求，國土部門“鞭長莫及”。

　　由於工業用地供後監管不到位、部門協同機制不健全等原因，無法對企業具體用地情況進行有效監管，還助長了一些企業借機“囤地”，加劇了土地浪費、低效利用。記者在重慶、湖南等地採訪發現，一些工業用地出讓後，企業僅投資興建了部分區域，其餘部分則閒置或搭蓋簡易建築物，雖然這造成部分廠區土地閒置，但企業仍可以土地向銀行抵押融資，甚至通過大規模“囤地”，以待城市擴展，工業土地用途變更，實現土地的“增值收益”。