養老並軌的真意在於，在全社會形成基礎制度統一、公平的保障取向，使各類群體獲得積極正確的保障預期

　　“機關事業單位和城鎮職工養老保險制度並軌問題，近期文件就要印發，印發後還要召開會議部署。”國務院副總理馬凱的這句話，在2014年年末引爆輿論熱點，關於“養老並軌”的全民大討論一路“延燒”至2015年。

　　2014年12月28日，在就關於統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告接受十二屆全國人大常委會第十二次會議專題詢問時，馬凱表示，今後黨政機關、事業單位將建立與企業相同的基本養老保險制度，養老金改革方案已擬定，並經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過。

　　近年來，養老“雙軌制”被頻頻吐槽、抱怨。社會的熱切訴求得到了高層的積極回應。十八屆三中全會提出，“推進機關事業單位養老保險制度改革”，將事業單位和行政機關的養老保險改革並列、並行。2014年7月施行的《事業單位人事管理條例》規定，“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。”至此，機關事業單位養老改革已成定局，懸念僅在於“何時改、如何改”。

　　養老保險制度改革，被視為公務員和事業單位分類改革、事業單位人事管理制度改革等多項改革的“痛點”。撬動了這個“關竅”，與之相關的多項改革推進難度將大大削減。隨著改革文件的印發和施行，不同社會群體的養老保障問題將實現“制度上的公平”，中國的社會保障制度體系也將由原來的“碎片化”狀態，邁向更為統一、完善的發展階段。

　　養老並軌≠待遇拉平

　　截至2012年底，我國公務員總數達到708.9萬人；目前，全國共有事業編制人員3153萬人。合計接近3900萬人的機關事業單位工作人員，是養老保險改革的重要群體。接受《瞭望》新聞週刊採訪的專家表示，此次機關事業單位養老保險改革頂層設計，就是在進一步拓展社保覆蓋面、完善增量改革的同時，深化存量改革，在改革過程中使二者逐步並軌，最終形成統一的養老保險制度。

　　機關事業單位工作人員，是我國公共政策的制定者、執行者，也是基本公共服務的提供者。涉及這一重要敏感群體的改革，特別是養老保險這樣與其切身利益密切相關的改革事項，往往改革阻力巨大。這一點，觀察以往進展緩慢的改革試點便可明晰。此次改革消息一齣，機關事業單位工作人員關於自身待遇會不會降低、要不要考慮提前退休、改革能不能順利推進等問題的猜測、議論此起彼伏。

　　對此，時任人力資源和社會保障部副部長王曉初在早前接受《瞭望》新聞週刊關於“事業單位養老改革”專訪時就已表示，“改革的一個基本原則是確保事業單位退休人員的待遇水準不降低。”

　　據本刊了解，改革將按照“老人老辦法，新人新制度，中人逐步過渡”的原則，妥善處理改革前後退休人員待遇水準的平穩銜接。對改革前已經退休的“老人”，繼續按原來標準發放基本養老金，保持已有待遇不降低。對改革後參加工作的“新人”，實行新制度，建立新機制。對改革前參加工作、改革後退休的“中人”，按照合理銜接、平穩過渡的原則，在基本養老金中除了基礎養老金和個人賬戶養老金外，再加發過渡性養老金。同時建立職業年金，以更好地保證退休待遇。

　　由此可見，“並軌”，並不意味著待遇水準的降低。同樣，“並軌”也不等同於“制度融入”以及“各群體待遇拉平”。

　　2014年7月25日，人力資源和社會保障部新聞發言人李忠在回答媒體提問時明確表示，關於“養老並軌”，中央標準的提法是“改革機關事業單位養老保險制度”，並不是説這個制度並到那個制度裏面。總的方向是各類群體實行大體相同的基本制度模式，同樣的待遇確定和調整機制，從制度上實現公平，在規則上實現公平，不存在將哪類群體併入其他群體的設計，更不是把各類不同群體的待遇拉平。

　　“養老並軌的目的，是為了建立一個更加體現公平正義的社會。並軌後，養老金髮放的標準和規則是公平的，符合十八大和十八屆三中全會提出的要求。”國家行政學院公共管理教研部竹立家教授表示。

　　“養老並軌是國家治理體系的現代化過程中，關於社會公平正義的制度安排之一，體現著改革發展成果由全體人民共用的價值取向”。中央黨校黨建部教授蔡志強説，此次改革就是要在全社會形成基礎制度統一、公平的保障取向，使各類群體獲得積極正確的保障預期。

　　“一個統一、五個同步”難度隱現

　　馬凱表示，此次改革的基本思路是“一個統一、五個同步”。據此，機關事業單位養老保險改革的核心輪廓已經清晰。

　　“一個統一”，即黨政機關、事業單位建立與企業相同基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。根據這個思路，改革後，機關企事業單位人員將實行統一的養老保險制度，建立個人賬戶、實行社會統籌。這不僅有利於實現“制度上的公平”，更撤消了三個群體之間的人員流動壁壘，保護了“流動者”的養老保障權益。

　　“五個同步”，即機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國範圍同步實施。

　　其中，機關與事業單位同步改革，既是落實十八屆三中全會部署，更是為避免機關事業單位工作人員兩個群體的社保改革相互比照、難以單兵突進，為改革推進減少阻力。

　　職業年金與基本養老保險制度同步建立，可以有效保障機關事業單位退休人員待遇水準不降低，為改革的實施創造條件。

　　由於養老保險的繳費比例建立在工資基數的基礎之上，因此養老保險制度與工資制度緊密掛鉤。自2006年以來，公務員的基本工資標準7年未曾調整，“工資的正常增長機制”尚未建立。若要啟動養老保險制度改革，與之相適應的工資制度也須同步完善、彼此配套。

　　退休人員的待遇調整和計發辦法密切相關。要實現“待遇水準與繳費年限、繳費水準和退休年齡更緊密掛鉤”，即通俗意義上的“多繳多得”，就必須實行與繳費相聯繫的待遇計發辦法，並由此形成退休人員養老待遇調整的正常增長機制。

　　改革在全國範圍內同步實施，也是試點地區的重要經驗教訓之一。目的在於避免各地區之間由於改革時間表不同而互相攀比，延宕改革整體進程。

　　受訪專家表示，透過“一個統一、五個同步”的基本思路，可以看出中央對於此項改革的決心之大，亦可預估出改革的難度之大。尤其是涉及新制度的設計、建立、完善，其中的若干關鍵問題仍待破解。

　　特別是，如何緩解鉅額歷史欠賬對於基金遠期支付形成的持續性壓力；改革初期機關企事業單位養老保險三個“基金池”是否要互聯互通；基金如何避免“散、碎、零”，一舉實現省級統籌；通過哪些手段避免貧困地區財政無力繳費，出現逃繳、少繳、欠繳現象；怎樣提高基金的運營效率，讓3900萬人的養老錢保值增值；如何確保個人賬戶在設立之初就能做實而不成為空賬；怎樣逐步縮小與城鎮職工養老金替代率之間的差距，彌合待遇鴻溝……其中的很多問題，既是新問題，也是老問題；既涉及新制度的建立，更觸及原有制度的完善。

　　“面對如此艱巨的改革，更要做好‘預期管理’。無論是對機關事業單位的改革對象，還是期待改革的一般公眾，都要對改革的結果有個理性的認識，不能期望改革‘一步到位’”，曾多次參與養老保障課題研究的國家發改委宏觀院社會發展研究所關博博士表示。

　　啃掉最硬的一塊骨頭

　　“2014年是令人難忘的。這一年，我們銳意推進改革，啃下了不少硬骨頭。”習近平總書記在2015年新年賀詞中提到的硬骨頭，其中就包括機關事業單位養老保險改革。這項改革既是公務員和事業單位分類改革以及事業單位人事管理制度等多項改革的連接點，也是這些改革難以推動的掣肘點，由此也成為了公認的改革硬骨頭中最硬的一塊。

　　“在養老‘雙軌制’下，擁有機關事業單位編制的人雖然不用繳費便能享有較高的養老金，他們一旦失去編制就意味著‘從零開始’甚至‘老無所依’。編制所捆綁的巨大潛在利益，也導致優秀人才對於職業流動心存顧慮，而平庸之人則‘死也要死在編制裏’。”國家行政學院社會與文化教研部副教授胡穎廉表示，養老並軌將落實機關事業單位人員的繳費義務，促進機關事業單位與企業的人事互通，有利於構建更加健康的機關事業單位人事管理制度。

　　2011年3月，中共中央、國務院印發了《關於分類推進事業單位改革的指導意見》。在近5年的改革實踐中，各方反映較多的一個問題是，養老保險制度已成為事業單位分類改革的基礎和最大阻力所在。

　　“養老保險制度建立後，機關事業單位人才流動的風險基本不存在了。”關博表示，“作為事業單位分類改革的第九項配套改革，養老並軌有利於打通社保制度碎片化所引發的分配不公，在減輕人才流動壓力的同時，為事業單位的進一步分類改革做好鋪墊。”

　　養老並軌對於幹部隊伍建設的“輻射”作用同樣不可小覷。黨的十八大以來，新一屆中央領導集體狠抓作風建設，不折不扣落實“八項規定”，整飭“四風”，堅持以零容忍態度懲治腐敗，開展群眾路線教育實踐活動，幹部隊伍面貌為之一新。

　　“養老並軌有利於進一步激發包括黨的領導幹部在內的國家公職人員隊伍的工作活力。通過構建完善的社保體系，配套更加科學有效的薪酬體制和多元的評價體系，使公務人員能夠得到應有的保障，為他們更好地服務社會增添內生動力。”蔡志強説。

　　從全社會範圍看，“並軌後，不同性質單位和各類崗位的基礎養老金將趨同，待遇差別主要體現在與單位效益和個人績效直接掛鉤的職業年金。個人貢獻的多少與將來的待遇産生關聯，不再是幹多幹少一個樣的‘大鍋飯’。”胡穎廉表示，從這個意義上説，“養老並軌有利於在保障基礎公平的前提下，激發全社會幹事創業的積極性”。