既保護農戶承包權益，又放活土地經營權

　　“三權分置”改革是重大制度創新(政策解讀·聚焦)

　　解讀人：農業部部長 韓長賦 採訪人：本報記者 高雲才 馮 華

　　在中央農村工作會議召開前夕，本報記者就中辦、國辦前不久印發的《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中的相關政策，獨家採訪了農業部部長韓長賦。他説，《意見》闡述的“三權分置”改革是我國土地制度改革的重大制度創新、理論創新和實踐創新。領會《意見》精神，通俗地講，就是準確把握32個字：“三權分置，確權登記，有序流轉，適度規模，家庭基礎，農民自願，農地農用，鼓勵種糧。”

　　從“兩權分置”過渡到“三權分置”，是巨大的政策飛躍

　　韓長賦介紹，三權分置，就是要在堅持農村土地集體所有的前提下，實現土地所有權、承包權、經營權分置。

　　十一屆三中全會以後，我國實行農戶承包經營，土地集體所有權與農戶承包經營權實現了“兩權分置”，這是我國農村改革的重大創新。當前，工業化、城鎮化快速發展，大量勞動力離開農村，農民出現了分化，承包農戶不經營自己承包地的情況越來越多。順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置並行，這是我國農村改革的又一次重大創新。

　　韓長賦表示，從“兩權分置”過渡到“三權分置”是巨大的政策飛躍。“‘三權分置’是引導土地有序流轉的重要基礎，既可以維護集體土地所有者權益，保護農戶的承包權益，又能夠放活土地經營權，解決土地要素優化配置的問題；既可以適應二三産業快速發展的需要，讓農村勞動力放心轉移就業、放心流轉土地，又能夠促進土地規模經營的形成。”

　　承包地確權登記和有序流轉，是保護農民利益和提高農業效率的制度性安排

　　確權登記，就是要穩定土地承包關係。韓長賦説：“只有穩定土地承包關係，農民的土地承包經營權得到充分保障，他們才能放心長期流轉土地，流入方才能獲得穩定的經營預期。”目前，農戶承包地仍然存在面積不準、空間位置不明、登記簿不健全等問題，這使許多農民心裏不夠踏實，總擔心土地流轉出去自己的權益無法保障。解決這一問題，關鍵是要搞好承包地確權登記頒證工作，頒發權屬證書，強化物權保護，為土地經營權流轉奠定堅實的産權基礎，真正讓農民吃上“定心丸”。

　　有序流轉，就是要確保土地經營權流轉規範有序進行。《意見》一方面強調鼓勵土地流轉，另一方面強調土地流轉要有序。什麼是有序？韓長賦表示，就是要遵循經濟發展規律，不超越階段；尊重農民的意願，不強迫命令；保護經營者權益，不隨意毀約；遵守法制規範，不留隱患漏洞。“我們要順其自然、因勢利導，不能人還沒有出去，就強行把地給流轉了，那會影響土地流轉健康發展的基礎。土地流轉一定要堅持依法自願有償、市場配置資源原則，政府主要是搞好管理和服務，嚴禁下指標、定任務，防止欲速不達。”

　　適度規模，就是要把握好規模經營的度。發展規模經營勢在必行，但規模要適度，要與農業勞動力和人口流出相適應，要兼顧效率與公平、發展與穩定，不能脫離人多地少的基本國情。到底多少算“適度”，需要根據區域特徵、土地條件、作物品種以及經濟社會發展水準等多種因素來確定。各地可依據農村勞動力轉移情況、農業機械化水準和農業生産條件，研究確定本地區土地規模經營的適宜標準。

　　確權登記、有序流轉，在依法保護農民利益的同時，激發農村土地要素活力，提高農業效率。

　　堅持家庭經營的基礎性地位，土地流轉的前提是農民自願

　　家庭基礎，是指要在穩定家庭經營基礎上培育新型經營主體。韓長賦説：“堅持家庭經營在農業生産中的基礎性地位，是由農業自身特性所決定的。家庭經營現在是、將來也是我國農業最基本的經營形式。也就是説，我們在支援各類農業新型經營主體發展的同時，不能忘了仍佔大多數的普通農戶。”在此基礎上，國家鼓勵土地經營權向種田能手流轉，大力培育家庭農場、農民合作社，打造傳統承包農戶的“升級版”，加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式複合型現代農業經營體系。

　　農民自願，就是要充分尊重農民意願。農民是承包地的主人，搞好土地流轉，必須尊重農民的主體地位，不能為了追求農業規模的快速擴大，而侵害農民權益。制定出臺促進土地流轉和規模經營發展的政策措施，一定要在政策“引導”上而不是行政“推動”上下功夫。“要切記土地承包經營權屬於農民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應當由承包農戶自主決定，村級組織和基層政府都不能越俎代庖。”韓長賦表示。

　　堅持農地農用的底線，鼓勵種糧保障國家糧食安全

　　農地農用，就是要堅守農地農用的底線。韓長賦説，耕地紅線要嚴防死守，必須嚴格落實耕地保護責任制。改造傳統農業、發展現代農業，工商資本進入農業是必要的，也是鼓勵和歡迎的。但工商企業進入農業，應主要在産前産中産後提供服務和發展適合企業化經營的現代種養業，把一般種養環節留給農民，與農民形成利益共同體，不一定都要大面積直接租種農戶承包地，尤其不能觸碰土地“非農化”的底線。“老闆下鄉，應是帶動老鄉，而不是代替老鄉。”韓長賦指出，要加強對工商企業下鄉租賃農戶承包地的準入監管，加強土地流轉用途管制，嚴禁借土地流轉之名搞“非農化”建設。

　　鼓勵種糧，就是要重點支援糧食規模化生産。怎樣才能端牢飯碗？怎樣保障國家糧食安全？韓長賦認為，一方面，要嚴守耕地紅線，確保農地農用；另一方面，要提高種糧效益，保護和調動農民種糧積極性。種糧效益怎麼提高？既要靠政策、靠科技、靠投入，也要靠適度規模經營，提高比較效益。要採取扶持措施，鼓勵和引導流轉土地種糧食，重點支援發展糧食規模化生産。

　　鏈 接

　　工商企業租地“非農化”較突出

　　近年來我國農村土地流轉呈加快趨勢。截至2014年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，佔家庭承包耕地總面積的28.8%。對於社會關注的工商資本流轉土地情況，農業部的數據顯示，到2014年6月底，流入企業的承包地面積已達到3864.7萬畝，呈逐年上升趨勢。

　　從總體上看，我國農村土地流轉平穩健康，但也存在一些需要重視的問題。比如，有的地方強行推動土地流轉，片面追求流轉規模，侵害了農民合法權益；有的地方土地流轉市場不健全，服務水準有待提高；有的工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地，“非糧化”“非農化”問題比較突出。