河南省人大常委會調研組

　　為全面深入了解河南省農村土地流轉的現狀，2014年4月—7月，河南省人大組織部分省轄市人大常委會及統計、農業等有關部門組成調研組，在全省開展了專題調研。調研採取問卷調查與委託調查相結合的方式進行。問卷調查由省統計局在全省18個省轄市40個縣（市、區）的600個農戶中進行，委託調查在開封、焦作、許昌、駐馬店等地進行。

　　土地流轉現狀特點

　　近年來，隨著河南省新型工業化、城鎮化的大力推進和産業集聚區的快速發展，大量的農村勞動力轉向二、三産業，土地流轉速度逐步加快。截至2013年底，全省農村土地流轉面積已達3216萬畝，佔家庭承包耕地面積的33%。從調研情況看，目前河南省土地流轉主要呈現以下特點：

　　（一）流轉面積快速增加。600個農戶中，有379個農戶的家庭承包耕地進行了流轉，佔被調查農戶的63.2%，2010年～2014年4年間土地流轉面積佔比增加了近60%。

　　（二）流轉期限多屬中長期。從土地流轉期限看，5年以下的有128戶，5年～10年的是114戶，10年以上的是137戶，分別佔33.8%、30.1%和36.1%。

　　（三）70%的耕地流轉給了經營大戶。從土地流轉的對象看，合計有268戶佔70.7%的農戶土地流轉給了土地經營大戶，流轉給一般農戶的不足三成。

　　（四）農民法律意識逐漸增強，土地流轉行為逐步規範。在此次調查的379個土地流轉農戶中，有238個簽訂有正規的流轉合同，佔62.8%，有42.7%的農戶是委託村組與受讓方簽訂合同。

　　（五）近七成農戶獲得的年畝均土地流轉費用在500元以上。接近七成的土地流轉農戶每年獲得的土地流轉費用都在500元/畝以上，而2010年—2013年全省農戶平均種糧凈畝均收益分別是588元、620元、718元和760元。

　　（六）60%的流轉耕地用於種植糧食。所調查農戶流轉的1993畝土地中，目前用於種植糧食作物的有1195畝，佔60%。

　　農村土地流轉主要成效

　　（一）促進了農業生産效益的提高。綜合來看，規模戶的小麥畝均生産收益（畝均生産收益等於畝産值減生産成本，下同）高出散戶109.2元，高

　　34.6%。

　　（二）拓寬了農民增收渠道。土地流轉和規模經營拓寬了農民的收入渠道，實現了農民的多元化增收，包括土地流轉收入、外出務工收入、圍繞經營主體的服務收入等。

　　（三）推動了農村勞動力穩定轉移。如信陽市常年外出務工人員240萬人，佔農村勞動力的60%；駐馬店市2003年後勞動力轉移步伐明顯加快並保持穩定，2013年農村勞動力轉移達228萬人。

　　（四）提高了土地資源的利用率。如商丘市農村通過“互換並地”的土地流轉方式，重新整合了農村土地資源，多出近50多萬畝土地。

　　土地流轉中存在的問題

　　（一）流轉土地“非糧”比例日益加重。由於種糧經濟效益低，因此土地流入方基於經濟利益誘惑，驅使他們在流轉到手的耕地上從事“非糧”活動，有的甚至改變耕地的用途，從事非農業生産活動，完全背離了國家鼓勵土地流轉政策的宗旨。從調查結果看，由於各地監管的缺乏和引導不力以及對糧食生産的重視程度不夠，農戶流轉土地的“非糧”比例已經高達40%，而土地經營大戶的“非糧”比例更是從2010年的43.7%快速上升至目前的60%，更有個別地方耕地流轉給大戶後幾乎沒有一個是用來種糧的，這種情況在一些地區都實實在在地存在著。如果以2013年河南省農村土地流轉比例33%計算，那麼目前全省有超過13%的家庭承包耕地沒有用於種糧。如果任由這種現象繼續發展下去，那麼未來河南糧食産量必將受到嚴重影響，甚至危及到國家糧食安全，所以必須引起高度重視並加以引導。

　　（二）土地流轉服務組織建設和服務滯後。調查結果顯示，只有41.3%的農戶反映當地鄉或村建有土地流轉服務組織，38.2%的農戶反映當地沒有，還有20.5%的農戶根本不清楚當地是否有這樣的組織。政府服務組織建設滯後和服務缺位是制約土地流轉健康有序發展的重要因素之一。

　　（三）強制流轉土地的現象時有發生。依法、自願、有償是農村土地承包經營權有序流轉所必須堅持的基本原則。但是調查中發現，有些地方的土地統一流轉看似村民自願，實則是村或組領導幹部利用職權勸誘強制村民統一進行流轉的。

　　（四）不簽流轉合同的現象還大量存在。調查結果顯示，379個土地流轉農戶中，有37.2%的農戶之間的土地流轉是自發、無序、隨意和不規範的，他們一般都是親戚、朋友或鄰里之間進行的土地流轉。

　　（五）趨利行為不斷抬升土地流轉費。雖然土地流轉是依法自願的市場行為，合理的土地流轉費也是確保農民收益的保障，但是一些地方“非糧”大戶的趨利行為所引發的流轉費無序攀升且偏離實際的結果，將進一步加重土地的“非糧”甚至“非農”化。本次調查的農戶中有近1/4的流轉費都在千元以上，而據調查全省規模種糧平均凈收益2013年也剛剛接近1000元/畝。

　　促進農村土地依法依規有序流轉，保障農民得到最大紅利的建議

　　（一）加快修訂完善相應法律法規，切實保障農民權益。加快相關法律法規的制定修訂工作，依法保障農村經營體制改革。積極開展立法調研，為制定農村土地承包經營流轉、農民專業合作社等方面實施性或創制性的地方法規做好準備。建議適時修改物權法、擔保法和土地管理法、農村土地承包法、農民專業合作社法等法律，為集體經營性建設用地入市、農村宅基地和承包地財産抵押、轉讓提供法律依據，賦予農民充分而有保障的土地財産權利，將農村集體土地所有權用嚴格的法律形式確定下來。

　　（二）嚴格控制“非糧”化現象。為防止土地流轉“非糧”、“非農”化傾向無序蔓延，建議各地劃定永久基本糧田，嚴格保護，不得佔用。土地流轉，除城市近郊外，要確保流轉耕地基本用於糧食生産，即便是丘陵山區，除山坡溝壑發展林果業外，有澆灌保障的基本山田或整理過的嶺地也要以種植糧食作物為主。同時各級地方政府還必須做好監督核查工作，對耕地流入方的經營情況進行嚴格的監督和管理，切實確保糧地糧用。

　　（三）建立和完善農村土地流轉服務體系。建議各級政府要加大對土地流轉工作的財政扶持力度，設立專項資金，加強人員隊伍建設，為土地流轉提供有關法律政策宣傳、資訊提供、業務諮詢、價格評估等服務工作。

　　（四）強化監督，嚴格規範土地流轉的程式。各級人大要進一步加大監督力度，督促政府和行政主管部門依法規範農村土地流轉的管理和服務工作，把土地流轉和農民權益保護的各項規定和要求落到實處。各級土地流轉服務組織，尤其是鄉、村級服務組織，要充分發揮服務職能，規定無論是整村、整組或農戶如果要將土地流轉出去，應先在鄉或村級流轉部門登記備案，然後由流轉部門根據耕地實際情況評估出大致的土地流轉價格供流入和流出雙方參考，在流轉雙方達成一致意見後，再組織雙方簽訂規範的流轉合同一式三份，除流轉雙方各執一份外，服務組織再存檔一份。同時要對規模流轉土地業主的資質、資信進行認真審查和風險評估，促其建立風險保障基金。

　　（六）制定推進土地健康流轉的支援政策。有關部門要出臺支援新型農業經營主體健康發展的指導意見，對示範性農民合作社和示範性家庭農場給予專門財政扶持和項目支援，並在金融、保險、稅收等方面給予特殊優惠。加大對規模種糧經營主體的補貼力度，增加對種糧戶特別是受讓流轉土地的種糧大戶的直接補貼力度，補貼要與種植面積和售賣商品糧數量雙掛鉤。鼓勵金融機構探索針對種糧大戶等規模經營主體開展權屬清晰、風險可控的大型農機設備、土地經營權等抵押貸款，適當提高抵押率。探索建立政府支援農業巨災風險補償基金，健全完善相關權益機制，逐步建立農業巨災風險分散機制。

　　（河南省人大常委會調研組成員：李文慧戚建莊黃新楊冠軍李明陳波劉露霞李東方）