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2022年09月28日 星期三

預演算法完成首次大修 開啟財稅體制改革新時代

  • 發佈時間:2014-09-01 07:14:00  來源:中國經濟網  作者:佚名  責任編輯:曹慧敏

  昨日(8月31日)下午,十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了修改預演算法的決定。《每日經濟新聞》記者獲悉,修改後的預演算法對地方政府債務管理作出明確規定。地方政府發行債券,舉債規模必須由國務院報請全國人大或全國人大常委會批准。

  有專家稱,這場預算制度改革,對於包含一般公共財政收入、政府性基金收入、國有資本經營預算、社會保險基金預算在內的全口徑財政收入已超20萬億元的中國來説,意義重大,是一個新的起點,將開啟我國邁向現代財政制度的“新時代”。

  一位參與昨日表決的全國人大常委向記者感慨地説,很少有法律要歷經四審才會被通過,由於在是否允許地方發債、中央和地方財政關係等問題上存在很大分歧,前三次審議均無果而終,四審稿也是在討論並修改後才獲得廣泛共識。

  預演算法實現20年來首次大修

  素有 “經濟憲法”之稱的預演算法,在經過四次審議之後,完成了20年來的首次大修。

  昨日的會議以161票贊成、2票反對、7票棄權,表決通過了全國人大常委會關於修改預演算法的決定。

  財稅專家李文海告訴 《每日經濟新聞》記者,財政是政治與經濟改革的交叉點,從啟動預演算法制化開始,將為全面推進依法治國以及其他領域的改革拓展更大空間。改革能否實質性前行挺進,撬動深層的固化利益格局,預演算法的修訂將成為一個關鍵的突破口。

  中國社科院財經戰略研究院院長高培勇梳理邏輯鏈條時提出,我國要構築堅實而強大的財政基礎和財政支柱,要依託于科學的財稅體制,科學的財稅體制又必須要建立在現代財政制度的基礎上。

  而這其中預算的角色至關重要,高培勇表示,財稅就是政府的收支,收入是一個基本要素,而支出就是第二個基本要素。收入與支出要納入一個制度體系加以管理,然後就是預算,預算是財政體制的第三個要素。

  對此,業界的普遍共識是,預算制度的改革也是中央與地方關係改革的前提。因為預算改革是要解決財政收支的合理、合法問題,在這個基礎上進行稅制改革,在稅制改革的基礎上,就能順理成章解決中央和地方的事權和支出責任了,整個財稅改革中預算制度改革要先行。

  強化財政收支審查監督力度

  《每日經濟新聞》記者瀏覽預演算法四審稿全文後發現,此次圍繞財政收支監督和公開力度都有明顯加強。

  高培勇此前也曾指出,政府預算的公開與透明,既是現代財政制度的基本特徵,也是現代國家治理的題中應有之義。但實際上,除公共財政預算外,三類預算的收支均由不同政府職能部門掌控,猶如它們的“私房錢”。

  他説,由於不能將所有政府收支納入統一制度框架,人代會對政府預算的審批就只能是“區別對待”式的。既不能將全部政府收支關進 “統一”的制度籠子,本屬同一性質的各種政府收支運作也就難免“政出多門”。

  而修正後的預演算法在此著墨很多,全國人大常委會法工委經濟法室主任王超英錶示,預算公開是全面公開,既包括中央預算,也包括地方預算,不但政府預算要公開,部門預算也要公開,“預算活動的全部內容,除了依照國家保密法規定屬於國家秘密的事項,其他全部內容都要向社會公開。”

  在監督和審查力度上,法律同樣也予以加強。“實踐中反映的關於預算審查的一個突出問題,就是預算細化程度不夠,‘看不懂’,無法實行有效的監督。多數預算只是編列到類,而且只有支出方向,沒有支出用途。”王超英説。

  他舉例説,代表們只能了解某一領域預算支出的大數,如教育支出總金額是多少,但對具體內容,如多少資金用於教育部門的行政經費,多少資金用於解決教師待遇,多少資金用於學校建設等,都不是很清楚。

  為解決這一問題,修改後的預演算法在預算編制階段,要求各級預算支出應當按照功能分類和經濟分類編制,通過功能分類反映支出方向(如是教育支出還是科技支出),通過經濟性質分類反映支出用途,二者結合可以全面完整地反映政府支出,便於審查和監督。

  地方舉債不得用於經常性支出

  按照修正後的預演算法:經國務院批准的省、自治區、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金,可以在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券以舉借債務的方式籌措。

  對舉借債務的用途規定,債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源,只能用於公益性資本支出,不得用於經常性支出。

  新預演算法正式有條件放開地方政府發債許可權,意味著此前預演算法規定的 “地方政府不得發行地方政府債券”成為歷史。

  地方自主發債是否開口,這在整個預演算法修訂中也是爭議最大的一環。2009年的初審稿就提到允許地方發債,但二審將這扇門關閉了;最終經過三審的過渡,四審終於又回歸至一審稿的方向上。

  十二屆全國人大常委會第十次會議閉幕後,全國人大常委會辦公廳召開新聞發佈會,財政部部長樓繼偉在會上説,對地方政府債務實施分類管理和規模控制,讓地方政府的債務分類納入預算管理,接受地方人大監督,還要接受上級行政和立法機關的監督。

  根據審計署公佈的全國截至去年6月份地方債務的情況,按償債責任看,地方政府約有12萬億元的債務,包括負有償還責任的債務、負有擔保責任和救助責任的債務。

  樓繼偉説,“到去年底,從財政管理的角度來看,總規模並沒有明顯擴大,風險還是可控的。”

  一位國務院智囊告訴《每日經濟新聞》記者,有些事不能因為有風險就不做,尤其以地方債最為典型,在實際工作中,地方政府肯定資訊對稱性更好,要承擔更多職能,允許地方自主發債能夠提高社會經濟發展的效率。

  目前,已有上海、浙江等地方政府試點自發自還地方債,今年確定自發自還債務規模總計1092億元。

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