城市發展是有成本的。在不同的城市發展模式下，由於政府管理理念、融資模式和建設尺度的不同，將直接導致城市發展成本産生差異。因此，作為城市管理者的城市政府，自身如何定位、如何作為，對於城市發展成本將産生關鍵性的影響。

　　城市發展成本過高

　　近年來，我國經濟社會發展過程中出現了一個不容忽視的現象：城市政府的大規模開發建設傾向與房地産市場高庫存、樓房高空置率並存等建設浪費現象並存。

　　新城、新區“遍地開花”且規劃不切實際。在調查的12個省(自治區)的156個地級市和161個縣級市中(未包括12個省中湖北的縣級市)，有145個地級以上城市和67個縣級城市提出新城新區建設。其中，平均每個新城新區規劃建設用地面積為63.6平方公里，相當於現有城市面積一半多，個別城市規劃面積甚至相當於目前城市建成區面積的6倍；平均每個城市新城新區規劃人口為80萬，基本相當於現有城市人口。一些地方不切實際造“大城”的衝動正加速上演，大規模“造城運動”耗費大量人力物力，有些甚至造成嚴重浪費。

　　這種普遍的大規模建設和浪費並存的現象，實際是我國大多數地方政府對城市發展模式一致選擇的結果：通過大規模、政府主導型的城市建設，一方面拉動投資，推動GDP增長；另一方面推高房地産價格，從而抬高房地産用地價格以獲得高額土地出讓金和超額抵押貸款，獲得城市建設資金進行更大規模的城市建設。從實際效果看，這種城市發展和管理思路從多方面抬高了我國城市發展的成本。

　　首先，市政基礎設施建設需要大量資金，産生鉅額政府性債務。其次，土地低效、粗放利用，未來用地成本逐漸提高。再次，人口密度較低，抬高了居民生活成本和服務業發展成本。最後，城鎮建設供給與需求不相匹配，必然帶來投資建設浪費。

　　我國許多城市之所以選擇這種高成本發展模式，背後有其原因。首先，對土地融資的依賴使得地方政府“經營城市”的願望太過強烈。其次，我國有關領域改革滯後助長了這種城市發展模式。再次，地方政府對城市發展規律的認識不夠清晰。城市發展有其自身規律，政府不應過多干預，尤其不應以違背城市發展規律的方式進行主觀意志的強加，而是應在市場規律和城市發展規律充分發揮作用的基礎上，做好相關服務。

　　低成本發展的白溝經驗

　　要轉變我國地方政府對這種城市發展模式普遍選擇的現象，需要進行的改革是多方面的，如拓寬融資渠道以減少地方政府對“土地財政”的依賴、完善土地利用法規以提高土地利用效率等等，但這些改革一方面屬於宏觀政策，需要頂層設計，另一方面其推行到見效需要一定的時間。因此，更為重要和迫切的是，要改變地方政府的城市管理、經營理念：不切實際地規劃城市、干預城市發展的城市管理方式無異於“飲鴆止渴”，政府城市管理只有遵循市場規律，順應城市發展階段，才能降低城市發展成本、更有效地促進城市發展。對此，河北省白溝鎮的發展歷程做出了很好的示範。

　　(一) 白溝的基本情況

　　白溝地處河北省高碑店、雄縣、容城3縣交界處，北距北京102公里，東至天津108公里，南到保定62公里。白溝原本是隸屬於河北省高碑店市的一個小鎮，1992年設副縣級建制鎮，2008年與原屬雄縣的白洋淀溫泉城省級開發區合併升格為副地級市，更名為白溝新城。2013年，白溝新城常住人口15萬，其中外來人口10萬；國內生産總值66.82億元，財政總收入3.62億元，其中本級財政收入2.78億元，農民每人平均純收入14667元。目前擁有規模企業350多家(其中規模以上企業87家)，加工企業3000多家，個體加工戶7000多家。2013年箱包産量7.5億隻，市場總成交額628億元。

　　縱觀白溝的發展歷程，大致可以分為3個階段：1971~1991年的萌芽階段、1991~2008年的快速增長階段和2008年之後的整合提升階段。白溝的萌芽階段主要源於農民的自主行為和市場規律的自發調節，而快速增長階段的發展成果則主要得益於政府的引導和服務，尤其值得一提的是，這種引導和服務的提供具有低成本、可持續的突出特點，本文主要總結該階段白溝發展經驗。

　　(二)白溝政府城市管理的基本做法

　　1.順應城市發展階段，城市規劃不盲目追求“大手筆”。從目前來反觀白溝2003年的城市總體規劃，制定的人口和建設用地目標都是比較切合白溝發展實際的。如規劃到2020年人口總量目標為18萬，實際上到2013年人口規模約15萬人，符合其人口增速。

　　2.把發展自主權交給市場，政府輕“管理”重“服務”。白溝的發展起源於農民自發集中製作銷售箱包，而在發展過程中，産業支撐、農民就業都尊重了市場的選擇，而並非政府的選擇，政府在其中扮演的並不是主導城市發展方向的角色，而只是“服務者”的角色。

　　3.城市建設結合客觀需要，不一味追求“寬、大、洋”。白溝政府綜合考慮財政體制的資金約束、白溝自身的人口結構特點等因素後，選擇以符合城市發展階段、相對較低水準的基礎設施建設和公共服務水準維持了城鎮運營和發展，而且這並沒有影響到經濟發展、人口集聚、財政收入增長和農民收入增加。

　　4.不以財政收入為主要目標，為履行政府職能和促進産業發展而“讓利”。白溝對市場內商戶和工業園區內規模較小企業實行“五統一”的管理模式，其中最重要的一條就是“統一收費”，即國稅、地稅和工商等部門不單獨收取稅費，且並非按照法定的以銷售額為徵收對象，而是由政府統一按與之相比較低的定額方式徵收。

　　(三) 白溝城市發展模式低成本，可持續

　　1.降低了政府管理成本，政府以較少的人員、辦公經費支出完成了較多的經濟社會管理事務。由於政府對箱包市場和工業園區實行“五統一”(統一管理，統一收費，統一服務，統一辦證，統一協調)管理模式。尤其是統一收費，大大降低了白溝政府對眾多商戶和加工企業分散核定銷售額進行稅費徵收的管理成本，也契合了白溝政府人員編制較少的客觀現實。

　　2.減少了政府建設支出，政府債務負擔較輕。2008年以前，由於體制原因，白溝鎮的基礎設施建設和公共服務支出基本來源於預算外收入，特別是市場租金收入，因此財政性資金每年投入並不多，2007年基礎設施建設和公共服務支出分別為2268萬元和440萬元，每人平均支出約246元，遠低於全國小城鎮2012年每人平均財政支出945元。正因如此，白溝城鎮建設産生的政府債務也較低，2007年白溝政府債務餘額僅約5000萬元，佔其當年可支配收入的不到50%。

　　3.將政府短期的土地出讓收入轉變為長期可持續的市場租金收入。在建設、改造市場，為商戶提供集中經營場所的過程中，政府投入的土地和配套資金，由於産業的蓬勃發展，得以從市場獲得可持續的租金收入進行回收。

　　(四)白溝模式取得的經濟社會發展成效

　　1.推動了經濟的高速發展。白溝人口由2002年的7.52萬人增長到2013年15萬人，經濟總量由2002年的5億元增長到2013年的66.82億元，在2002~2008年實現了連續6年30%左右的高速增長。白溝箱包産業帶動了周邊5個縣市50多個鄉鎮的50多萬農民就業。

　　2.顯著促進了産業集聚發展。從1994年政府開始建老箱包交易城，到後來3大箱包城合併搬遷，再到現在的箱包交易中心，箱包銷售商戶真正實現了集中管理。而2000年開始，政府為整頓家庭式作坊，集中發展工業，開始建工業園區，也實現了工業企業的集中管理，並沿用了與市場管理相同的“五統一”的管理模式。

　　3.有效地保障了失地農民長期收益。為建市場而徵地拆遷過程中，白溝農民的長遠收益得到了保障。

　　4.破解了城鎮建設資金難題。在後期由於消防安全等問題對老箱包交易城進行改造、建商貿城、皮革城、輔料城過程中，由於政府可用財力不夠，引入了企業，而企業仍舊延續了政府原來的管理模式。企業的進入對於白溝商貿流通平臺的建立和整個産業鏈發展完善産生了重要作用，並且為城鎮建設提供了資金來源，僅老箱包交易城改造工程，就為政府減少了6000萬元的投入，後期十余家商城總投資累計超過10億元。

　　政府應遵循規律少干預

　　白溝政府選擇的以低成本促發展的模式，是與白溝發展初期的産業、體制等方面實際情況緊密結合的發展方式，並非廣泛適用於所有城市，也並不適用於城市發展的各個階段，但是通過白溝政府的低成本促發展方式，我們可以對城市發展有一些更深刻的認識：

　　1.“服務型政府”比“管理型政府”更有利於經濟發展。“白溝能快速發展起來主要是因為體制不‘規範’”，這是一位親歷白溝十多年發展的幹部的總結。對於白溝這種並不規範的運作體制，一方面，上級政府沒有過多地干預；另一方面，本級政府出於“放水養魚”的考慮，自始至終對箱包産業的發展提供支援，在該放任的時候沒有干預，該服務的時候提供了“五統一”的管理和服務，在該讓利的時候也從稅收上給予了優惠。

　　2.與以房地産為預期的土地財政相比，以産業支撐為基礎的土地財政成本更低，更富民，更可持續。白溝的市場不僅是白溝經濟發展的基礎、産業發展的內在動力，也是政府基礎設施建設支出的主要資金來源。

　　3.與“以工帶商”的發展模式相比，“以商帶工”模式所需的政府投入較少。白溝經濟發展的過程是“以商帶工”、以流通促生産的發展過程。“商業化—工業化—城鎮化”，這是白溝特有的發展路徑。

　　4.遵循城市發展內在規律，避免人為的規劃造城。一是城市發展必須要經過一個低成本發展階段的積累。二是城市發展模式要符合其自身的經濟社會發展階段。政府既不能按照主觀意志通過提高定位對城市“拔苗助長”，也不能通過體制約束使其“削足適履”。

　　因此，城市規劃要遵循城市發展規律，充分考慮發展階段和發展水準，重視對規劃實施的經濟社會成本研究，並在此基礎上，降低城市發展成本，提高城市的便利性和宜居性。

　　(來源：中國投資 作者：國家發改委城市和小城鎮改革發展中心調研組)