近日，美國外交關係協會發佈報告指出，由於醫療、社保等福利開支未得到有效調整，長期來看，美國仍面臨聯邦政府債務激增、債務違約風險增加、市場借貸成本提高等不可持續的長期債務問題以及經濟逐步放緩風險。主要內容如下，供廣大讀者參考。

　　美國聯邦政府債務狀況

　　2008年國際金融危機以前，美國聯邦政府高額預算赤字就已成為嚴重問題。2008年至2009年危機期間，美國聯邦政府積聚了大量新增債務，債務率(聯邦政府債務佔GDP比重)達1950年以來的高點，增速高於大部分發達國家。2009年至2013年，美國聯邦赤字率(聯邦政府赤字佔GDP比重)為7.6%，遠超過前20年的均值。同時，債務率較2007年增加1倍，達74%，超過大部分發達國家，與法國等長期高負債的歐洲國家不相上下。

　　據美國國會預算辦公室預測，2014財年，美國聯邦赤字率將降至3%，與前40年的歷史平均水準持平。未來10年，由於受從2011年開始實施的自主支出削減政策影響、稅收小幅增加以及美國經濟復蘇等諸多因素的作用，將對改善聯邦財政狀況發揮積極作用，聯邦政府財政狀況將健康而穩固。美國國會預算辦公室還預測，雖然美國2024年聯邦政府債務率較目前增幅僅3%，達到77%，但這仍將是歷史高位。再過10年，隨著美國人口老齡化問題的進一步顯現，福利支出快速增長將帶動債務水準快速升高，按樂觀預測，2040年聯邦政府債務率將達到110%的空前高位，成為僅次於日本的負債國；按不樂觀預測，2040年將達到超過190%的更危險高位。

　　稅收沒有與醫療保險、醫療救助和社會保險等福利開支同步增加，將是美國未來債務趨升的最主要原因。其中，福利開支快速增加主要受人口老齡化的推動，醫保費用增加最為顯著。此外，隨著利息累積，預算中的債務償還比例也將逐步擴大，但增速會逐步放緩。因此，即使所得稅、資本收益稅及資産稅在內的減稅措施能到期停止，相應增加的稅收收入也不足以彌補新增福利支出。

　　美國長期債務問題可能帶來的後果

　　國際金融危機引發鉅額美國財政赤字，公眾對美國公共債務關切度不斷提升，如果未來美國聯邦政府財政狀況不能有效改善，長期債務居高不下，可能帶來一系列後果，包括：

　　財政不確定性增加

　　2011年至2014年，由於共和黨拒絕提高債務上限，美國四次面臨提高債務上限僵局，幾乎陷入違約境地。2012年，美國政府同時面臨增稅和減支問題，幾乎跌入“財政懸崖”。之後，由於國會沒有按時就預算達成一致，美國聯邦政府于當年秋季一度關門。一項研究顯示，自2011年以來，財政不確定性程度較1986年至2010年提高50%。財政不確定性增加影響了商業和消費行為，企業和家庭不願承擔風險而寧願持幣觀望。自2010年以來，財政不確定性造成GDP累計減少1%，相當於每年約1500億美元。財政不確定性和債務上限危機會損害美國公債的吸引力以及美元作為儲備貨幣的吸引力。

　　開支削減措施缺乏有效性

　　為結束債務上限危機，美國兩黨于2011年成立“超級委員會”，負責詳細制定10年內削減1.5萬億美元政府債務的緊縮方案。由於該方案最終未能達成，一項未來8年內全面削減自主支出達1.2萬億美元的減支方案于2013年自動生效。然而，自主支出主要用於基礎設施、教育、研發及促進經濟增長的政府開支項目，並不是聯邦預算現在和未來需要解決的問題，且只佔聯邦支出的三分之一。因此，即便沒有自動削減，預計該支出佔GDP比例也將下降。削減自主支出雖然短期內能降低債務水準，但當支出上限于2023年到期後則不能再發揮作用。

　　削減赤字的其他兩個選項——削減福利開支和增稅需要美國聯邦政府作出政策調整。福利支出將成為未來聯邦新增支出的絕大部分，2010年福利支出與自主支出基本相等，到2040年福利支出卻將比除利息以外的其他所有7項支出多3倍。然而，在現行削減赤字方案影響下，2011年至2024年福利支出將累計下降僅1%，稅收收入將累計上升僅1%，而自主支出累計下降幅度則將達到14%。若將債務增速放緩至GDP增速水準，即保持穩定的債務佔GDP比例，則需要作出明顯的政策調整，包括削減福利支出10%、削減自主支出23%或增加稅收收入6%，或者綜合運用3種措施。若要更進一步降低債務率則需作出更大幅度的調整。

　　公眾反對聲音增多

　　儘管美國公眾支援預算平衡，但對削減福利開支和增稅均持排斥態度，不願為此做出犧牲。調查顯示，包括18歲至29歲的青年人在內，絕大多數美國人寧願保留現行福利而承擔由此帶來的債務負擔。

　　對策建議

　　逐漸調整長期成本

　　有自由派經濟學家認為，不應該將削減債務作為一項首要的緊急任務，因為債務危機不會迅速發生。就相對疲弱的經濟而言，美國政府支出需持續高於稅收收入以刺激消費者增加支出，短期的財政緊縮反而可能拖累美國經濟增長。

　　有效的削減債務措施有很多種。與此相關的改革起步越晚，改革的幅度則越大。越早採取行動，改革幅度就越緩和，削減福利和新增稅負就越能在代際之間平衡分佈。公眾和經濟則有更充裕時間來適應相關改革，也將更具潛在的積極效應。比如，推遲當代年輕人退休年齡，可鼓勵私人儲蓄、延長工作年限、刺激經濟，並減緩年輕人對社會保險的依賴。美國國會預算辦公室近期的一項研究指出，與增加稅收相比，平緩的改革將給經濟帶來更多凈收益。同時，也能更好地覆蓋現有津貼項目並彌補利益銳減帶來的損失。

　　儘快實施公共福利體系改革

　　在過去10年中，美國公共福利體系改革已落後於其他G7成員國。若不進行重大政策調整，美國將於2040年面臨更嚴峻的債務狀況。

　　就公共養老金體系而言，德國和日本在公共養老金體系中引入自動穩定機制，養老金金額隨國家承擔能力自動調整；義大利將退休年齡資格與預期壽命掛鉤，法國將公共養老金體系與物價指數掛鉤。到2040年，德國和日本、義大利、法國的財政開支將由此大幅削減，按粗略估算，德日將達40%，意法分別達50%和30%。同時，其他G7成員國已在控制醫療成本上作出積極努力，德、意、日是世界上老齡化程度最高的國家，但預計至2030年醫療成本都不會上漲。美國是發達國家中醫療成本增長較快的國家之一，儘管近些年有所放緩，但這主要源自經濟衰退而非醫療成本調整。

　　其實，與其他G7成員國相比，美國在福利體系改革上具有相對優勢。老年人對公共養老體系依賴更低，因為有較成熟的私人養老體系。同時，稅負佔GDP比例目前也遠低於大部分歐洲國家，具有較大政策空間。而且，勞動力市場更具靈活性。

　　兩黨應儘快達成一致意見

　　奧巴馬政府與共和黨領導的眾議院都已提交可減少長期債務的2015財年預算草案，都側重於削減醫保費用，儘管削減程度不同。奧巴馬政府草案將致力於在長期內放緩債務增長，在未來10年節約4000億美元醫保費用；眾議院草案將為債務制定一條長期的下行曲線，相關措施將削減更多醫保費用，包括確定醫保資格的相關調查、提高參加醫保的年齡資格以及削減醫療補助。

　　兩黨方案的差異主要在稅收與削減自主支出方面。奧巴馬政府方案更側重於對富人增稅並大幅提高可自由支配支出；共和黨則更側重於削減支出並大幅削減可自由支配支出。儘管兩黨均認為目前的美國債務狀況不可持續，但距離一致解決方案還任重而道遠。

　　(作者單位:財政部亞太中心)