●推行國家治理體系和能力的現代化，對市場主體，是“法無禁止即可為”；而對政府，則是“法無授權不可為”。這就是説，負面清單管理模式和職權法定原則要相結合，這兩項原則正是我們所説的國家治理體系的核心的內容。

　　●所謂負面清單管理，其實就是“非禁即入”。法律法規所禁止的事項列出來之後，沒有被列出來的事項，市場主體可以自由進行。它可以給予市場主體更廣泛的行為自由，通過規範審批權有效限制和規範公權力，使政府行為公開、透明，減少權力尋租，並使經濟更有效率和活力。

　　●所謂職權法定，就是政府的職權和行為方式都必須要由法律做出明確的規定，包括稅收法定、許可法定、預演算法定等。如果對政府機關不能真正做到“法無授權不可為”，那麼負面清單管理模式也將很難真正得到實施。

　　近來，我們在討論負面清單。所謂的負面清單，也稱為“否定清單”、“負面列表”等。最初它主要出現在有關國際貿易投資法的領域，後來逐漸被廣泛採用於法學的各個領域，並且作為了一種國家管理經濟和社會的模式確定下來。按照負面清單管理模式，由法律法規列舉一些禁止或者是限制市場主體進入的事項，對於法律法規沒有做出禁止和限制列舉事項之外的領域，可以由市場主體自由進入，法律不作干預。

　　所以，簡單地講，所謂負面清單管理，其實就是“非禁即入”。李克強總理有一句概括的話叫做，“對於市場主體來説，法不禁止即自由”，其實這句話就是概括了負面清單管理模式的精髓，就是説法律法規所禁止的事項列出來之後，對於沒有被列出來的事項，市場主體可以自由進行。

　　負面清單管理模式最初是在上海自貿區率先使用，主要是在外商投資領域運用，後來成為了一種可以複製和推廣的經驗，在全國逐漸推廣。十八屆三中全會決議指出，實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。這實際上就是在這個決議裏，已經把負面清單管理作為一項國家治理的一種重要的方式方法確立下來了，這具有非常重大的意義。

　　從管理模式上來説，為什麼説它是我們新時期治國理政的重要方法，同時也是國家治理體系現代化的一個重要的體現？我覺得可以説有這麼幾個重要的原因。

　　負面清單管理給予市場主體更廣泛的行為自由

　　首先，負面清單管理給予市場主體廣泛的行為自由，可以有效激活市場主體的潛在活力。

　　大家知道，在現代社會，任何國家的立法者，它的能力都是有限的，很多的事情是立法者在立法時所無法預見的。現代社會發展紛紜複雜，日新月異，大量的新生態、新業態不斷出現，大量的經濟生活領域，法律法規都沒有明確作出規定。市場主體能否進入這些領域，成為法律調整的空白地帶，有人把它稱為“法律的沉默空間”。

　　在正面清單管理這樣的模式下，它實際上受傳統的計劃經濟的影響，對這樣一個法律沉默的空間，並不允許市場主體就可以直接進入。能否進入，很大程度上實際上還是要由政府來決定，這樣市場主體的行為的空間其實是受到了很大的壓抑和限制。

　　但是負面清單管理認為，只有法律法規明確禁止或限制的領域，市場主體才無法進入，凡是清單沒有列明的領域，市場主體均可以進入。因此，與正面清單相比，負面清單模式賦予了市場主體更充分的行為自由。凡是法無禁止的，即推定市場主體有行為的自由，在“法律的沉默空間”，政府機關也不得設置額外的審批程式，這就完全允許市場主體可以自由進入，這實際上就給了市場主體非常大的行為自由，我們説這種自由其實就是我們所説的經濟活力的保證。改革開放30年時間也證明，只有給了市場主體更多的自由，才意味著提供更多的機會，才意味著有更多的創造，才意味著有更多的潛能的發生，所以我們説這樣一種模式，首先就是激發了市場主體的活力和自由。

　　通過規範審批權有效限制和規範公權力

　　為什麼説它是一種新的治國理政的模式，就是因為它能夠有效地限制和規範公權力，尤其是規範審批權。

　　審批實際上就是政府部門權力的一個最集中的體現，它直接決定了針對誰，能夠幹什麼，其實也是對資源的一種分配。我們剛才講到了由於法律存在著大量的空白地帶，那麼對這個空白地帶，在正面清單管理模式下，法律雖然沒有規定，但是政府依然還是在管理，政府實際上通過規章等各種規範性文件，仍然在限制著領域的進入。我們的許多規章其實都有幾個特點，首先就是宣佈這個事歸我管，二是要求大家都要報批，三是不報批我就要處罰。這樣一來，法律其實沒有規定的、沒有限制的、沒有禁止的空白地帶，其實政府權力已經進入到這個領域，在一定程度上限制了市場主體的自由。同時也使得政府的權力在不斷擴張、不斷膨脹。

　　那麼一旦實行負面清單管理以後，按照李克強總理的説法，凡是負面清單之外的，凡是法律沒有限制、沒有禁止的，所有這些部門領域，不得再進行審批。這就意味著只要不是負面清單列舉的事項，政府無權進行審批，這實際上就已經形成了對政府權力的一種有效的規範和制約。所以它體現了法治的一個基本的精髓，這就是規範公權力。

　　政府行為公開、透明減少權力尋租

　　這種模式使政府的行政行為更加公開透明。

　　我們知道法治所追求的一個重要的目標就是，要實現公開的、透明的、可預期的效果，這樣才能真正保障市場主體的行為自由。但是怎樣才能實現這種公開透明，負面清單管理可以説在很大的層面上實現了這樣的效果，因為對於剛才我們講的，在法律的空白地帶，因為法律沒有規定，還是一種沉默狀態，但是政府通過各種規範性文件作出了限制。即使沒有明確限制，市場主體能否進入此類領域，也需要由政府決定。在這方面，政府內部的規定很多，政府設置了各種繁瑣的一些報批的、程式性的規定，這些規定有一些不是很公開，所以究竟當企業要進入這樣一個投資的領域，能否獲得批准，往往是不確定的。市場主體為進入相關領域，往往需要進行相應的公關，甚至是暗箱操作，這樣極易引發權力尋租現象。

　　而在負面清單管理模式之下，負面清單的內容本身是公開的，負面清單之外的領域也是公開的，除負面清單明確列舉的事項之外，市場主體原則上都可以自由進入。例如，在負面清單管理的模式下，一個企業要進行投資，應當首先去找一名律師諮詢，看看現在要進入的投資領域，是否是國家法律法規所限制禁止的領域。因為法律法規都是公開的，限制也都是公開的，只要不是在法律法規禁止限制之列，那麼就可以放心地進入，也不需要再去從事那些繁瑣的、複雜的這些報批審批的程式。這樣對行為的結果，企業也能夠産生一種合理的預期，所以它能夠達到這樣的一種公開預期的效果。

　　負面清單管理模式

　　能使經濟更有效率和活力

　　負面清單管理模式能夠真正使經濟更有效率，更有活力。

　　舉一個例子，説明負面清單為什麼是更有效率的。我們到機場去坐飛機都要經過安檢，大家每次進入安檢的時候，螢幕上顯示“禁止攜帶易燃易爆等物品”，把這些東西列舉出來，其實這種做法就是典型的負面清單管理模式，即明確列舉法律法規要禁止攜帶的物品。如果我們不採用這種方法，而是採用正面清單管理方法，即明確列舉哪些物品是可以攜帶的，則機場可能需要將所有可以攜帶的物品列出來。如果採用這樣的方式，一個安檢人員要把你的物品一件件地檢查，才能知道你攜帶的東西是否都是法律允許攜帶的。這必將是非常低效率的，而且會給安檢人員極大的自由裁量的權力。

　　再舉一個例子，説明這種負面清單管理，我覺得它將會在未來給我們帶來一些變化。最近有一個公司向我諮詢一個問題，説外商能否投資辦拍賣行？我們查了一下有關的法律法規，確實發現有一些特殊的物品，比如説文物的拍賣等等，法律是有嚴格的限制的。但是如果他不是文物的拍賣，只是設立一般的拍賣行，那麼是否需要經過政府部門的許可？按照負面清單管理模式，我們需要查法律法規有沒有禁止性的規定，主要是查詢國務院有關外商投資的目錄。最後我們發現，相關的法律法規裏都沒有這些限制性的規定，最後查到了商務部有一個關於拍賣行設立的管理辦法，在這個裏面它提到了相關要求，就是要報批。

　　那麼，我個人認為，在實行負面清單管理之後，只要不是法律法規限制和禁止的這些領域，清單以外一律不得實施行政審批，更不得違規新設審批事項。按照現行行政許可法，設定任何的行政許可都必須要有法律法規做依據，如果是這樣的話，我們説商務部這個規定是否有效，是值得探討的。

　　實行負面清單管理

　　還需與“職權法定”相配套

　　實行負面清單管理確確實實是一個經濟領域管理的重大改變，是我們改革的一個重大的深化。我個人認為，要真正推行負面清單管理，還需要有另一項制度和原則配套，這就是要實行職權法定。

　　所謂職權法定，就是指政府的職權和行為方式等，都必須要由法律做出明確的規定。這裡講的法律不僅僅是法律的規定，更重要的是在於一整套的法律制度的保障。職權法定它具體包括的原則和規則是很多的，比如説稅收法定、許可法定、預演算法定等等，從而從法律上、制度上有效規範公權力。大家知道我們目前在國務院層面的行政審批項目還有1700余項，去年砍掉了221項，本屆政府預計要砍掉三分之一。前置審批帶來的弊端在於，行政許可事項過多，企業負擔過重，且效率低下，束縛了企業的活力。

　　職權法定實際上也是“規範公權、保障私權”的法治理念的重要體現，沒有職權法定，對政府機關不能真正做到“法無授權不可為”，那麼負面清單管理模式也是很難真正得到實施。

　　這裡也舉一個例子，稅收法定問題。實踐中，偷稅、漏稅的現象十分普遍，但另一方面我們也應當看到，我們的稅種、稅率等等存在較大的隨意性問題，這也表明，我國並沒有真正落實稅收法定原則。例如，2011年，最高人民法院頒布了一個婚姻法的司法解釋，其中規定夫妻個人在婚前買的房産，並不能算作夫妻的共同財産，其房屋所有權屬於出錢購買的一方。於是，一些家庭便紛紛要求在夫妻婚前購買的房産上加名，在一些地方，在房管局面前甚至排起了需要加名的長隊。或許，相應的稅收部門看到了其中收費商機，“加名徵稅”理論隨之浮出水面。於是乎一些地方政府開始徵收“加名稅”。儘管後來中央政府出面叫停該種“加名稅”，但至今仍未根本制止，這種現象值得我們反思。

　　按照稅收法定原則，全部的稅收問題應當由立法者決定，這也是稅法的基本原則，即如果沒有相應法律作前提，國家不能徵稅，公民也沒有納稅的義務。畢竟稅收是國家通過公權力對公民個人財産的重大限制，必須通過正當法律程式才能作出此種限制。但是，隨著社會經濟環境的變化，特別是我國法治建設的完善，這種過量、不當、失范的稅收授權立法方式的弊端逐漸暴露出來，徵稅隨意性、重復徵稅、稅種雜亂被詬病最多。有人概括説，美國的強盛在於其有兩部偉大的法典。一部是美國憲法，奠定了美國的制度基礎，另一部就是美國聯邦稅法，該部法律確立了聯邦和州在徵稅方面不同的職權。這也説明瞭稅收法定的重要性。

　　要實行治國理政的現代化，要真正推進國家治理體系和治理能力的現代化，我認為就是要像李克強總理所講的，必須要從兩個方面著手，對市場主體，是“法無禁止即可為”；而對政府，則是“法無授權不可為”。這就是我們所要強調的，負面清單管理模式和職權法定原則相結合，這兩項原則正是我們所説的國家治理體系的核心的內容，也是國家治理能力現代化的重要體現。

　　(作者為中國人民大學副校長、法學院教授)