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勿將PPP異化 為政府減債“靈藥”

  • 發佈時間:2014-11-03 01:00:05  來源:經濟參考報  作者:張桂林  責任編輯:王斌

  今年以來,在基礎設施建設和公共服務領域推行PPP(政府與社會資本合作),成為各地改革的一大熱點,黑龍江、福建、江蘇、重慶、安徽等省市相繼啟動一批PPP試點項目。

  作為創新投融資機制、拓展社會投資空間的重要改革舉措,推行PPP模式,對開闢城鎮化建設融資新渠道,激發民間投資活力,助推政府職能轉變,無疑具有重大意義。但筆者發現,一些地方在推行PPP時,出現認識和操作層面的偏差。部分地區面對政府債務高築、減債壓力巨大、土地財政下滑的局面,過度放大PPP模式的融資功能,甚至寄希望PPP作為擺脫政府債務困境的一劑“靈藥”。

  在減債目標主導下,一些地區推出合作項目時,不仔細考慮項目市場化條件是否具備、收益和風險是否平衡,盲目“大幹快上”:有的藏“肥”甩“瘦”,拿出的項目盈利模式不明、激勵措施不清,導致社會資本不願“接招”,合作空懸;有的為吸引合作方,放任公共服務領域投資者自定價、高收費,損害公眾利益;有的承諾固定高回報或以政府購買服務名義給予長期高額補貼,項目建設、運營看似社會資本融資、負債,實則變相財政“兜底”,留下時序後延的政府債。

  事實上,PPP模式的本質是一套以市場化方式提供公共産品的機制,儘管通過引入社會資本,拓寬了融資渠道,客觀上有利於緩解政府財政壓力,但某種意義上講,仍是一種全社會舉債。而無論從借鑒國際經驗角度來看,還是從我國改革發展實際出發,推行PPP模式,核心目標都不應放在化解地方政府債務危機上,而在於充分發揮社會資本和政府各自“專業”優勢,更好地滿足人們對公共産品和服務的需求。

  當前形勢下,我國基礎設施建設和公共服務領域開展PPP,根本目地是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用,落腳點則在於加快基礎設施、公共服務領域向社會資本尤其是民間資本開放,不斷提高公共産品供給效率和服務品質,適應新型城鎮化發展的要求;與此同時,推動政府減少對微觀事務的干預,專注戰略規劃、市場監管等,切實轉變職能。

  有鋻於此,有關主管部門和地區應儘快厘清認識,切忌“劍走偏鋒”,將PPP視為繼政府投融資平臺之後的又一個借錢“神器”,更不應以減債為目的一哄而上搞一些“形似神非”“挂羊頭賣狗肉”的所謂PPP項目,求得一時“表面減債”,卻給未來城市發展和財政運作留下“亂攤子”。

  而要真正推行好PPP模式,則要把握好基本實施原則和操作要點。首先,應找準公共産品提供和社會投資的利益結合點、平衡度,合理確定PPP適用範圍,科學界定項目邊界條件。重點聚焦價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、需求長期穩定的領域和項目,並著力完善相應的市場化價格發現機制、合理的政府補貼機制和科學的資源配置機制,確保PPP項目具備基本的市場動力。

  其次,按照利益共用、風險共擔、公共利益最大化、交易公開公平原則完善操作機制。合同管理要有激勵、有約束,既使社會資本能得到合理收益,又防止其無序抬高公共服務價格,或在高增值項目中牟取暴利,損害公共利益;合理分配項目風險,項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔,政策、法律和最低需求風險等由政府承擔;嚴格規範投資人引入及資産或股權轉讓、出售程式,防範灰色交易、利益輸送等。

  此外,應創造條件積極引導、鼓勵民間資本參與合作,對擁有良好建設、管理和運營能力,誠實守信的民間資本合作夥伴,給予融資等方面的政策支援。

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