財稅體制改革中最核心、最關鍵的一步——預算管理制度改革終於邁出實質性步伐。

　　10月8日，《國務院關於深化預算管理制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)公佈，近8000字的內容闡明瞭政府如何把超過18萬億元的公共財政資金管好、花好。

　　《決定》全文由預算管理制度改革的緊迫重要性、總體方向、具體工作和保障工作四部分組成，改革核心內容“具體工作”由7大項25條組成，涉及全口徑預算、預算透明、跨年度預算平衡機制建立、稅收和非稅徵管、轉移支付結構調整、國庫資金管理、地方債管理等方面。

　　6月30日，《深化財稅體制改革總體方案》在中共中央政治局會議上通過。至今100天裏，預算管理體制改革動作頻頻：8月底，修訂跨三屆人大的新《預演算法》在十二屆全國人大常委會上通過，這為預算管理體制改革奠定了法律基礎；9月21日，首份全面規範地方政府性債務管理文件——《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》出臺，這直接為預算管理改革中的“規範地方政府債務管理”定調；10月8日《決定》出臺為整個預算改革指明道路。

　　中國青年報記者採訪的多名財稅法學者表示，《決定》中的25條主要建立在新《預演算法》修訂的內容基礎上，為2015年1月1日起實施的新《預演算法》做準備，對新《預演算法》中的原則性規定進行細化，其中不乏亮點。

　　比如，在提出壓縮引起地方政府“跑部錢進”的專項轉移支付基礎上，《決定》明確“逐步將一般性轉移支付佔比提高到60%以上”。據統計，2013年一般性轉移支付佔轉移支付總額的比例為56.7%。

　　對地方政府非常關心的上級政府轉移支付，《決定》除了對轉移支付時間作了具體規定外，更是明確了提前下達轉移支付預計數的比例，按因素法分配且金額相對固定的轉移支付提前下達的比例要達到90%。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君表示，這兩個比例數字的明確，傳遞出了積極信號，即未來轉移支付體系中一般轉移支付要佔主導，而且轉移支付時間大大提前，便於地方政府統籌規劃，而不是到年底“突擊花錢”，但他同時指出，規範轉移支付問題的關鍵不在於比重高低，而在於專項轉移支付制度本身是對地方事務武斷干涉，管理分散，不夠靈活，今後應該進一步加強地方政府的財政治理能力。

　　《決定》提出的“建立跨年度預算平衡機制”引起了財稅法學界的關注。

　　上海財經大學教授鄧淑蓮認為，在現行的單一年度預算平衡機制下，地方政府對財政資金安排一年一考慮、一年一定事，不利於顧及長遠。而跨年度預算平衡機制則可編列赤字，分年彌補，超收和短收也得到規範，也弱化了對收入預算的考核，促進依法徵管，且硬化支出預算約束。

　　“但推行跨年度、一般為3年的預算平衡時不能忽略了年度平衡，一些地方政府可以列赤字，但能否保證它第三年平衡？如果平衡不了怎麼辦？這需要配套細則來規範，我擔心這會讓地方政府過度使用公共資金。”鄧淑蓮稱。

　　另外，在對有“第二國庫”之稱的財政專戶的清理上，《決定》在規定各地一律不得新設專項支出財政專戶基礎上，明確提出“除財政部審核並報國務院批准予以保留的專戶外，其餘專戶在兩年內逐步取消”。

　　《決定》公佈當天，財政部負責人在解讀時表示，財政專戶是財政部門為履行財政管理職能，在商業銀行開設的用於管理核算特定財政資金的銀行結算賬戶。財政專戶有利於彌補國庫單一賬戶操作技術上的不足，與財政部門開設在人民銀行的國庫單一賬戶，財政部門和預算單位開設在商業銀行的零餘額賬戶，共同構成了我國的國庫單一賬戶體系。財政專戶主要是用來滿足社會保險基金核算管理、一些具有專項用途的資金管理、非稅收入收繳管理、鄉級財政資金存放、外國政府和國際金融組織貸款贈款資金管理、外幣資金核算管理等需要。目前國庫暫時還不能完全替代財政專戶。

　　2011年以來，財政部連續3年組織開展清理整頓地方財政專戶工作，累計撤並地方財政專戶7.4萬多個，撤戶率達32.4%。下一步，將按照國務院的要求，全面清理整頓財政專戶，今後各地一律不得新設專項支出財政專戶，除財政部審核並報國務院批准予以保留的專戶外，其餘專戶在兩年內逐步取消。

　　在王雍君看來，這一措施“相當嚴厲”，將促進國庫集中收付制度，他認為，現有的絕大多數財政專戶都應取消，且財政專戶的設立、保留應當報人大審查和批准，因為這是公款賬戶，應當經過立法機關授權，由納稅人代表來決定，從而樹立“公款神聖不可侵犯”的觀念。

　　中國政法大學財稅金融法研究所教授施正文一直堅持的觀點是，從技術上和理論上，取消財政專戶完全可以做到。保留財政專戶就是為了保護部門利益。折中意見是，財政專戶可以設，錢可以不放在國庫，但許可權要嚴格，由全國人大常委會決定或法律規定誰能設財政專戶。

　　8月底全國人大常委會通過修訂後的新《預演算法》規定了“中央國庫由中國人民銀行經理”，明確了央行經理國庫制度，因為財政部門不能既做會計又是出納。但因為同時又規定對法律有明確規定或經國務院批准的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶，這一特別規定又使得央行經理國庫的效力大打折扣。關於國庫制度改革，學界早就提出建立單一賬戶，所有財政收入必須存入央行的單一賬戶，誰用錢由財政部門批，國庫負責撥款，不經過具體行政部門，由國庫直接撥給第三方。