國庫誰來管：預演算法修正案達成妥協

　　經過二審稿的驚天逆轉、三審稿的隱晦模糊，預演算法修正案草案四審稿中重新恢復了“中央國庫業務由中國人民銀行經理”的規定。

　　8月31日下午，全國人大常委會第十次會議表決通過了修改預演算法的決定。在這場曠日持久的預演算法修正“馬拉松”中，國庫業務誰來掌控的權力爭奪最為“糾結”。《第一財經日報》記者採訪的多位專家認為，最終結果不及預期，但財政部和央行已各自做出妥協和讓步。

　　恢復央行經理

　　預演算法修正案最終恢復了現行法中“中央國庫業務由中國人民銀行經理”的規定。

　　現行法第四十八條規定，縣級以上各級預算必須設立國庫；具備條件的鄉、民族鄉、鎮也應當設立國庫。中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。同時，還指出“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督。”

　　這條規定自1994年以來，一直沿用。

　　2012年，在預演算法修正案草案二審稿中，該規定發生了“質的轉變”，引發業內的巨大爭議。

　　在二審稿中，刪去了“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”，並且改成了“各級政府及其財政部門應當加強對本級國庫的管理和監督”，還添加了“國庫管理的具體辦法由國務院規定”。

　　這樣的説法實際上就默許了從此“央行經理國庫”改為“央行代理國庫”。上海財經大學公共經濟與管理學院副院長劉小川對本報記者説，央行角色的變化相當於從“會計”到“出納”。

　　換言之，央行過去對財政部如何使用國庫資金具有一定的監管權，而改為“代理”之後，僅負責財政資金的收與支。這樣的變化表示，財政部希望進一步加大對財政資金的掌控權。

　　二審稿還增加了“依法設立財政專戶”，但同時補充説明瞭包括國庫和財政專戶在內的“全部收入和支出”都應當納入國庫單一賬戶體系進行管理。

　　諸多財政專家認為，“國庫單一賬戶體系”和“國庫單一賬戶”，雖只兩字之差，但意義相去千里。

　　復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長韋森表示：“這是兩個完全不同的概念，也意味著兩種完全不同的制度安排。”將“財政專戶”與“國庫”相提並論，意味著法律允許國家預算資金可在多個地方和多家銀行分散存放，而不是只存儲在中國人民銀行一家，這實際上否定了央行“國庫單一賬戶管理”的體制。

　　“建立現代政府預算管理制度的必要前提條件之一，是實行國庫單一賬戶制度，將政府全部收入和支出納入這個唯一的存款賬戶，全部政府收入由納稅人的賬戶直接進入國庫單一賬戶；全部政府支出則由國庫單一賬戶直接支付到商品和勞務供應商賬戶。”韋森2012年曾撰文指出。

　　劉小川也對本報記者表示，在他看來，國庫單一賬戶體系的説法是矛盾的。“既然是叫單一賬戶，何來體系？如果把體系理解為不同級次，比如説中央財政、省級財政、縣級財政等不同級次的單一賬戶歸納起來成為一個體系，這個只能叫賬戶管理的體系。”他認為比較科學的説法是每一級國庫都是單一賬戶，也就是説，不存在多賬戶。

　　而按照二審稿的説法，實際上是默許了“財政專戶”的合法地位。專家們認為，這為腐敗尋租提供了依據。

　　湖北省統計局副局長、財稅專家葉青告訴本報記者，“財政專戶”實際上就是那些國庫管理之外的非稅收入、專項基金等，它們不經中國人民銀行，而是財政部門直接和商業銀行對接。但實踐證明，這部分資金在各級財政部門都成為“小金庫”和腐敗叢生的土壤。

　　據不完全統計，全國各種財政專戶目前大約有18萬個，專戶內沉澱資金約3萬億元。韋森在一篇文章中提供了這些數據。

　　在幾位專家看來，二審稿的有關規定實際上是削弱了對財政部門的監管，而且還予以財政專戶“合法地位”，這是預算公開透明的一種退步。

　　雙方妥協

　　韋森告訴本報記者，儘管三審稿仍未明確指出“人民銀行經理國庫”，但實際上財政部已經做出讓步。

　　首先，三審稿繼續保留了“財政專戶”的表述，但是增加了財政專戶必須“法律有明確規定或者經國務院批准”才能設立。同時，將“各級政府及財政部門應當加強對本級國庫的管理和監督”改為“各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督”。

　　而在日前提交全國人大常委會審議的四審稿中，最終恢復了“央行經理”。整個過程背後是艱難的博弈。

　　劉小川稱，財政部希望這筆財政性存款安全可靠，不能用財政的錢從事營利性的活動，這個可以理解。從銀行角度，考慮那麼大一筆錢長期沉澱在國庫裏面沒有發揮效用，經濟上是一種損失，兩方面觀點有差異。最後重新恢復“央行經理”，雙方有一個均衡。均衡的前提是首先做到安全，安全的基礎上，充分利用財政性資金，能夠發揮效益。

　　至於財政專戶，本報記者採訪的多位專家均表示，並非不可以存在，但是不論是國庫單一賬戶還是財政專戶，都要加強法律和全國人大的監督，而不僅是國務院。

　　劉小川告訴本報記者，新預演算法的核心是全口徑預算，也就是政府的全部收支都要納入預算。那麼，如何定義政府的範圍？廣義的政府涵蓋了行政機關、事業單位以及國有企業。這些收入中，比如稅收收入等行政收入，理應全部納入國庫單一賬戶，統一由財政部門從全國人民的角度來考慮支出。但事業單位、國有企業等收入則不能全部交給政府去安排。比如，學校收的學費，要為學生服務；以及一部分需要專款專用的基金。

　　從這個角度來説，可以有財政專戶的概念。這部分錢可以不納入國庫單一賬戶進行管理，但是要納入預算管理。

　　在一份由近百位業內專家共同起草的三審稿修改意見中，曾希望修改為：

　　政府的全部財政資金應當即時繳存開設央行的國庫單一賬戶，任何部門、單位和個人不得截留、佔用、挪用或者拖欠。

　　法律有明確規定或者經全國人大常委會批准的特定專用資金，可以設立財政專戶。

　　財政存款賬戶(國庫單一賬戶和財政專戶)的資金流入、流出等應當每月向本級人大常委會報告。

　　與此同時，還增加了“國庫管理的具體辦法由國務院規定，報全國人民代表大會常務委員會批准”。

　　劉小川對本報記者説，最終的四審稿實際和三審稿變化不大，和專家們的預期存在差距。

　　葉青也認為，國庫單一賬戶一事，預演算法修正案中沒有達到最理想的狀態。但可以明確的是，國庫這一部分肯定是單一賬戶，這就保證了絕大多數資金能夠通過單一賬戶確保安全性，這也是進步。

　　“預演算法修正案最終於2015年1月1日開始執行，國務院制定的預演算法實施條例也將出臺，屆時會對全國人大如何監督整個預算的執行進行細化，其中包含了國庫資金的運作，但更多國庫管理的細節還需在國務院專門制定的國庫管理條例中呈現。”劉小川告訴《第一財經日報》記者。