《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》對於規範地方政府舉債行為，防範化解債務風險，完善地方債務體系等具有較強的指導意義。

　　地方債償債危機近年來一直是熱點議題之一，特別是近十年以房地産作為重要支柱産業的發展模式和宏觀經濟下滑預期的影響，地方政府債務就像“定時炸彈”，隨時有可能引爆。然而，地方政府債務的形成有其歷史原因，也有客觀現實原因，需要客觀理性的認識。地方政府債務問題不僅影響著地方政府的信用、地方金融安全和地方經濟發展的可持續性，而且在中國目前特有的財政分權體系下，地方政府債務風險很可能通過金融體系逆向轉向至中央政府，並可能引發系統性的金融危機。因此，中央高度重視地方債務是具有預期遠見的，但應區分存量債務和增量債務。

　　根據我國《預演算法》，地方政府不具有融資發債資格，由於財權與事權的分離，地方政府在地方經濟發展中，事權較多但可支配財權有限，地方財政支出不能滿足經濟發展需求。特別在以GDP增長作為考核地方官員績效的偏向下，各地政府將經濟發展規模壯大作為施政的重心，不僅通過中央財政代發地方債或自主發債、通過地方融資平臺發行城投債或股權融資和銀行貸款等顯性負債融資，還通過創新融資渠道和融資模式，通過信託-政府合作、發行保險資金債權投資計劃等隱性融資方式來募集資金，這些隱性債務大大加重了地方政府的債務負擔和償債壓力。

　　既然地方政府負有償還地方債務的義務，那麼首先就要考慮如何為債務的本息償還提供資金來源保證。目前各地政府資金來源渠道相對較少，地方融資平臺的清理和規範化也迫使地方政府的融資途徑面臨瓶頸，一些冒進的地方政府借助影子銀行的融資在宏觀經濟下滑背景下也會受到約束。如果中央政府全盤放棄對地方債的支援，那麼地方政府根本就沒有更好的辦法去緩解存量債務的難題。而根據《意見》規定，若地方政府償債困難，要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資産等方式，多渠道籌集資金償還債務。但問題在於，面對規模巨大的存量債務，且不同地區間的償債規模和償債壓力也存在著差異，硬性要求地方政府來化解地方債務問題可能會導致新的問題，存量債務是前幾任官員遺留下來的，在沒有追溯機制的條件下，會形成現任官員的負擔。《意見》要求將存量債務納入預算管理，並要求地方政府將甄別後的存量債務逐級上報至國務院批准後分類納入預算管理，且納入預算管理的債務原有債權債務關係不變。雖然《意見》又規定對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，但單靠地方政府自身化解規模巨大的存量債務是極為艱巨的工程，雖然中央政府強性的規定在制度上具有一定的可行性和遠見性，但在執行時可能面臨一定困難。

　　首先，地方政府若要發行地方債，那麼政府的信用評級將成為衡量地方債定價的主要指標之一，但目前我國地方政府財政運營不獨立，針對地方政府評級的評級機構缺失，如何給地方政府評級？同時，我國地方政府存量債務規模巨大，償債負擔比較重，若地方政府不能提供穩定收入來源，地方政府信用評級就不可能客觀公正，即使中央政府賦予了地方政府發行地方債的權力，若失去了中央的隱性擔保，在一些地方債務負擔率較高的地區，地方債可能根本發不出去。《意見》在一定程度上約束住了地方政府發行新債還舊債的衝動，也為地方債務信守契約提供了空間。但地方債歸根結底的風險仍會傳導至中央政府。

　　其次，存量地方債務的短期償債風險較高，《意見》應預留一定合理緩衝期。地方債的問題最終可以歸結為地方政府的流動性風險危機問題，而地方債務風險的形成也與地方政府的財權與事權矛盾、投資衝動與投資約束不足之間的矛盾、中央轉移支付政策不到位與地方投資過度依靠政府主體展開等因素密切相關。而且不同級別政府的融資傾向和地區經濟發展的不平衡對地方政府債務風險的抵禦能力的制約也存在一定差異。一方面地方債構成中銀行貸款仍然佔大頭，根據去年年底審計署公佈的數據，我國地方政府負有償還責任的債務中銀行貸款約佔50.8%，若地方政府償債面臨困難，將直接影響銀行體系的經營穩定性；另一方面，地方債的增長十分迅速，根據中國社會科學院金融研究所財富管理研究中心的數據表明，城投債在2009-2012年的年均增長率分別達到了132%、52%、41%、70%，無論規模還是增長速度都遠高於地方債券。考慮到當前經濟形勢和房地産市場現狀，雖然地方政府財政收入可維持償債的本金和利息，看起來風險可控，但前提是未來地方政府的財力不會下降，否則未來地方政府可能會面臨著較大的償付壓力。從公開資訊看，不同地區的償債情況也是存在不小的差異，像武漢、廣州、大同這些城市的政府債務率已遠超國際警戒線。因此，如何化解這些高危地區的地方債務風險或許是要重點關注的問題之一。

　　因此，實施《意見》，考慮到不同地區的地方債務現狀，在存量地方債務問題上應慎重，不宜一刀切，可先選擇試點，借此進一步完善相關制度，在維護整體金融體系穩定的前提下，逐步化解和規範化地方債務問題。對於存量地方債，可考慮多渠道的解決方案，由中央和地方政府共同商議解決方案，而對地方政府新增債務，則須嚴格按照《意見》執行。