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戴皓:關於對現有鐵路系統實施改革的提案

  • 發佈時間:2016-03-03 17:29:43  來源:中國網財經  作者:佚名  責任編輯:郭偉瑩

 中國網財經3月3日訊 2016年的全國“兩會”上,全國政協委員、合眾人壽董事長戴皓帶來“建立長期護理保險制度”、“在營改增工作中向保險業予以政策傾斜”、“對現有鐵路系統實施改革”和“確保農村貧困殘疾人精準脫貧”四個提案。 

  2011年全國兩會期間,我提出了“關於建立火車票全國網上訂票機制的提案”,提出火車票要與飛機票一樣推行實名制,鐵道部當年就實現了這一改革。2013年國務院將鐵道部一分為三,把企業職能剝離出來,成立鐵路總公司;把綜合管理職能劃給交通運輸部;為了履行安全生産監管職能,專門成立副部級的國家鐵路局,由交通運輸部管理。經過兩年的實踐,這一改革取得了一定效果。但是,我發現,在網上和車站售票廳一票難求,但在火車上卻有很多空座位,事實是票販子將票包攬的過多,臨發車前將票才退回所致。從這一小事中折射出改革不徹底的許多問題。

  一、深化鐵路企業改革的必要性

  1.從鐵路總公司承擔的企業職責看,負責鐵路運輸統一調度指揮,經營鐵路客貨運輸業務,承擔專運、特運任務,負責鐵路建設,承擔鐵路安全生産主體責任等。由於體制上的種種弊端,除了國有企業存在的共性問題外,“鐵老大”積累的矛盾更為突出,嚴重制約了鐵路的良性發展。雖幾經改革,卻仍沒有從根本上觸及相對落後的管理體制,鐵路要徹底走出計劃經濟的牢籠,駛入科學發展的軌道,只有通過深化改革才能實現。目前,我國組建鐵路總公司應該是一個過渡模式,下一步,鐵路改革應該在産業重組、放鬆進入管制、吸納民間資本、引入市場競爭方面繼續推進。從世界各國鐵路改革重組進程來看,“政企分開”只是第一步,鐵路改革重組比較徹底的國家還有“網運分離”或“橫向分割”、“放鬆進入管制,引入競爭”、“吸引社會資本,進行股份制改造”等後續改革。

  2.從推進鐵路投融資體制改革看,據2015年4月《瀋陽幹部學刊》調查,由於多方式多渠道籌集建設資金,全國目前已開工的鐵路項目等到完工至少還需 3 萬億元。從鐵路建設任務和鐵路債務來看,鐵路投融資改革迫在眉睫。因為拆分後的鐵路系統,其債務、融資模式以及運營結算等問題並沒有消失。要實現鐵路運營的健康發展,必須儘快探尋新的融資模式,讓鐵路真正與市場接軌,不能再走發債、銀行貸款的老路。鐵路系統只有進行市場化改革,才能消除影響民間資本投資鐵路的不利因素,使鐵路投融資步入良性迴圈軌道。

  3.從完善鐵路運價機制,理順鐵路價格關係看,長期以來,我國鐵路運輸基本上處於完全壟斷的狀態,國家對鐵路運價的管制十分嚴格,現行鐵路價格體系存在很多問題,鐵路運價主要由國家制定,價格水準較低,盈利能力不足,只能滿足債務利息的償還。因此,必須將鐵路運價改革提上重要日程,使公益性運輸由政府定價,競爭性環節主要由市場定價,政府定價與政府指導價相輔並行,逐漸加強鐵路運價制定的靈活性,讓鐵路企業能根據市場情況靈活地調整運價,同時接受社會監督。

  二、幾點建議

  1.實施“網運分離”,推進政企分開和政資分開。“網運分離”是鐵路改革的核心。“網運分離”是指成立國家鐵路路網公司和數家客運、貨運經營公司,將國家鐵路路網基礎設施與鐵路客貨運輸運營分離開來。在“網運分離”模式下劃分好路網公司和運營公司的職能,因此,在進行鐵路改革頂層設計時,務必嚴格禁止路網公司以任何形式獲得旅客和貨物承運人資質,使它能夠並且僅僅能夠服務於運營公司才能體現自己的價值。只有這樣,路網公司才能更加專心地為所有運營公司創造公平合理的競爭環境。因此,要像民航一樣,組建多家貨客運營公司,實現真正意義上的競爭機制。

  2.國家要放鬆運價管制。一要推進貨運票價體系改革。堅持鐵路運價改革市場化取向,按照鐵路與公路保持合理比價關係的原則制定國鐵貨運價格,分步理順價格水準,並建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態調整機制。要創造條件,將鐵路貨運價格由政府定價改為政府指導價,增加運價彈性。二要推進客運票價體系改革。客票價格的市場化不是一蹴而就的過程,客票定價要找準平衡點。對於公益性部分,政府應以財政收入對公益部分如普客列車進行補貼。對於經營性部分如高鐵列車,設立類似航空的最高限價,根據市場變化情況進行打折,或者由政府制定一個基準價,允許鐵路企業在一定空間上下浮動價格。這樣,使價格機制可以發揮高鐵列車在釋放運能方面的優勢,解決普客列車一票難求和高鐵列車上座率低的問題,將集中在普客列車上的客流合理分流到高鐵列車上去,以此優化鐵路市場環境,使鐵路在市場中處於良性迴圈狀態。

  3.在投融資體制方面有所突破。解決向民間資本開放、設立鐵路發展基金等問題,在拓寬鐵路建設投融資渠道上邁出實質性步伐。應該按照“統籌規劃、多元投資、市場運作、政策配套”的基本思路,完善鐵路發展規劃,全面開放鐵路建設市場,對新建鐵路實行分類投資建設。鐵路應該在投融資上進行市場化運作,允許地方政府、除鐵路總公司以外的其他中央企業、民營及民營資本控股型企業、外資企業以參股或控股的形式,參與支線鐵路、城際鐵路的建設,鼓勵民間資本投資建設鐵路。同時,設立鐵路發展基金,以中央財政性資金為引導,吸引社會法人投入。鐵路發展基金主要投資國家規定的項目,社會法人不直接參與鐵路建設和經營,但保證其獲取穩定合理回報。在今後幾年內,還應該繼續發行政府支援的鐵路建設債券,並創新鐵路債券發行品種和方式。

  建議此提案由中央全面深化改革領導小組、國家交通運輸部受理。

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