近期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》，提出了一系列新要求。文件明確，實踐證明，農村社區建設是社會主義新農村建設的重要內容，是推進新型城鎮化的配套工程。要打造一批管理有序、服務完善、文明祥和的農村社區建設示範點，為全面推進農村社區建設、統籌城鄉發展探索路徑、積累經驗。

　　半月談編輯部特別策劃實施“問需于農：新型農村社區再調查”，對新型農村社區建設十年間的得失喜憂進行大規模專題調研。調研小分隊記者在赤日炎炎的盛夏，分赴河南、山東、河北、安徽、江西、湖北、四川、重慶、江蘇、浙江等地，深入基層，調查真相，全面研究，求解對策。

　　在當前新挑戰、新要求下，新型農村社區建設何去何從？如何走出一條生態、生産、生活契合，就業、服務、管理並舉，自然、文化、歷史和諧的健康發展之路？多地仍在探路，未來任重道遠，還須問政于農、問需于農。

　　校準新航向：直面爭議再出發

　　——問需于農：新型農村社區再調查(上篇)

　　農村集中建設、農民集中居住，有利於公共服務、公共資源的共建和共用，有利於土地節約利用和整體開發，有利於統籌城鄉規劃、改善人居環境。自2006年試點以來，不少地方的新型農村社區建設成效初顯；同時也處於輿論風口，頗有爭議。農村社區建設亟待再審視、再出發。

　　農業大省大興農村社區建設熱潮，紛紛定出任務狀和時間表

　　半月談記者調研了解到，2011年10月，陜西省彙編完成30個重點示範鎮鎮域居民區規劃，5套新型農村社區建設標準化模組方案，供省內各地參考借鑒。

　　2013年以來，陜西省在繼續抓好21個省級新型農村社區試點建設的基礎上，啟動了1000個新型農村社區建設。力爭經過3至5年建設，1000個左右新型農村社區將達到《陜西省新型農村社區建設標準(試行)》，使全省20%的農村達到社區化標準，居住人口占到農村人口的25%以上，實現農村基礎設施城鎮化、生活服務社區化、生活方式市民化。

　　在陜西省的整體規劃中，關中地區利用渭河治理機遇，率先推進沿渭新型農村社區建設工作，發揮對全省的示範引領作用。

　　山東省的新型農村社區建設起步更早、動作更大。山東省委、省政府明確提出：“走以城市群為主體、以區域中心城市為核心、以縣域中心城市為支撐、以小城鎮和農村新型社區為基礎的有山東特色的城鎮化道路。”近年來，該省統籌謀劃佈局農村新型社區建設與小城鎮建設，將二者放在同等重要位置，並制定了《農村新型社區納入城鎮化管理標準》，不斷加大投資、建設和管理力度。

　　山東省委副書記王軍民認為，由於資源和環境的承載力有限，大量農村轉移人口都進入現有城鎮必然帶來諸多問題。農村新型社區初步具備城鎮的功能，規劃、建築、公共設施、教育條件等都向城鎮標準看齊，有助於緩解城鎮化過程中大中城市的資源和環境壓力。

　　他還指出，隨著農村社區各種服務功能的健全，吸引農民進社區集中居住，可以節省大量土地，也有利於吸引農村外出高素質勞動力回流，對發展現代農業大有裨益。

　　半月談記者在湖北調研時獲悉，該省在農村社區建設中探索形成了雙溝模式、尹集模式、魏莊模式等，去年1月又在全國率先出臺了《湖北省鎮域總體規劃編制導則》和《湖北省村莊規劃編制導則》，導則提出，引導散居農戶和村落向集中鎮或中心村集中，改善農村人居環境。

　　在中原農業大省河南，黨委、政府自上而下層層推動農村社區建設。2011年河南省第九次黨代會作出決定：走新型城鎮化道路，必須增加新型農村社區這一戰略基點，將傳統的四級城鎮化體系變革為五級體系，形成大中小城市、小城鎮和新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化新格局。

　　時任河南省一些領導在不同場合強調，此舉不減少農業用地，不削弱糧食生産，將從根本上破解城鄉二元結構，是繼家庭聯産承包制之後農村發展的“第二次革命”。此舉也被省內媒體解讀為“既不離土也不離鄉”的就地城鎮化或家門口的城鎮化。

　　近年來，河南各地紛紛列出任務狀和時間表：平頂山規劃到2020年全市2620個村將合併成539個社區；開封提出全市2381個村規劃為800個社區……

　　“過上和城裏人一樣的生活，是農民的夢想”

　　半月談記者在河南夏邑縣曹集鄉冉莊村採訪時感到，這裡的新型社區很受農民歡迎。冉莊村在夏邑縣城東南角，出縣城五六里就可以看到，一排排的二層小樓整齊漂亮，大街小巷全部是水泥路面，房前屋後的垃圾集中處理。

　　冉莊村有800多農戶，現在已有200多戶住進了新型農村社區，其餘的農戶正在積極申請，要求拆除老房，住進社區。

　　村幹部王興邦告訴記者，冉莊村原來是個養殖專業村，村民整體收入較高。這幾年縣城産業集聚區擴建，土地徵用加上土地流轉，村裏很多農戶都不再種地，有的自己做生意，有的在産業集聚區打工。全村村民購買的小轎車有100多輛。

　　“既然不種地了，收入也有保障，農民誰不願住新型社區？”村民冉慶橋説，“過上和城裏人一樣的生活，是農民的夢想。”

　　和冉莊村村民一樣，河南漯河市源匯區幹河陳村村民也對新型農村社區表示出歡迎態度。“以前的老村臟亂差不説，鄰里之間還經常鬧矛盾。現在大家不走泥巴路了，看個病啊，買個菜啊，不用出社區，生活真是方便。”幹河陳村的村民閆小頌很滿意這種新生活。

　　在江西省修水縣新建的移民搬遷安置小區內，84棟樓房鱗次櫛比，紅墻藍瓦。去年年底前，當地2000多名深山移民搬進了這裡。從大山裏搬遷出來的溪口鎮圍丘村村民徐桂秋，參加完縣裏組織的縫紉技術培訓班，就在當地一家服裝企業順利就業，月收入2500元。她説：“以前在鄉下種田，一年忙死忙活也就幾千元。現在一個月能賺這麼多錢，真像做夢一樣！”

　　在重慶雲陽縣紅獅鎮向陽村，從2012年以來，有100多戶農民自願搬遷集中居住。半月談記者在這個新社區的一個菊花加工廠看到，20多個工人正在生産線上忙碌著，39歲的農民陳永珍手腳麻利地包裝菊花飲品。從2013年返鄉後，她就一直在這家工廠上班，作為熟練工，月收入有2300多元。

　　陳永珍説，搬到新社區後，以前的土地退耕還林，自己就近到村裏的企業上班，丈夫也在合作社的果園當長工。

　　盲目撤村並居後遺症，“被上樓”難以承受之重

　　半月談記者調研發現，如火如荼推進的新型農村社區建設同時潛伏著種種隱患和病症，在不同省份、不同市縣、不同鄉村，農民對其態度很不一致，幹部與農民的反應又大相徑庭，省市領導幹部與基層幹部亦存在認識分歧。究竟“好得很”還是“糟得很”，可謂眾説紛紜。

　　在一些地方，由於地方財力有限，開發商資金週轉不靈，加上農民上樓動力不足，農村社區建設項目剛啟動便遭遇“掉鏈子”，成了“爛尾”工程；有的建成後卻長久無人居住，成了“鬼樓”。

　　在河南遂平縣褚堂鄉馬莊村，放眼所見，是寬闊的水泥路、成排的路燈、整齊的聯排別墅和高層住宅。但奇怪的是，偌大的社區沒有一戶人家。

　　村支書黃永亮介紹，新社區一共佔地60多畝，設計有6個戶型550多套房子。因為村民拒絕上樓，自2012年建成後至今已經空置了3年之久。

　　日曬雨淋之下，這裡正呈現一副破敗之相：有的院子裏堆滿了秸稈無處下腳，隨處可見墻皮剝落景象。緊靠路口是唯一裝修過的“樣板房”，門鎖銹跡斑斑，吊頂燈上纏繞著蜘蛛網。

　　在遂平縣陽豐鎮、確山縣任店鎮等地的社區建設現場，荒草叢生，塔吊高懸，隨處可見尚未封頂的“爛尾樓”。根據現場告示牌的資訊判斷，有的項目超出計劃竣工期兩三年之久。由於停工時間過長，很多指揮部辦公室大門緊閉，難覓人影。

　　夏邑縣是豫東一個典型的農業大縣，該縣駱集鄉香太樓村黨支部書記彭志願告訴記者，從2012年開始，為了讓農村就近實現城鎮化，鄉里不再給農民新批宅基地，誰家要蓋新房，必須到鄉政府所在地的雙聯中心社區買房。

　　在山東夏津縣齊莊村，村民齊玉田原先居住的平房有180多平方米，還有個院子，拆遷後只換了一套75平方米的樓房、20多平方米的車庫，而且又搭上了6000元錢。“不住樓也不行，沒辦法，幹部老是逼著我們，胳膊根本擰不過大腿。”

　　半月談記者在各地調研了解到，一些實施撤村並居的農村居民存在生産與生活方式的明顯不適應。不少村民仍從事農業生産，卻要走出社區很遠種田，沒地方飼養牲畜、存放農機具和晾曬糧食，地下室儲糧抬上抬下很麻煩。

　　一些農民上樓入住新型社區後，收入不見增長而生活成本增加，對此頗多怨言。他們透露，不少社區要以農房和宅基地補償後差價購買，通常要花數萬元到20萬元。

　　河南夏邑縣香太樓村民崔秀蘭給記者算了一筆賬：在村裏自己翻蓋一棟樓房10余萬元就夠了，在雙聯中心社區買一套房子，再優惠也得20多萬元，靠種幾畝地和打零工的收入，實在承受不起。

　　山東夏津縣齊莊村村民齊秀亮説，齊莊村有310多口人，雖然不少人已經搬進樓房居住，但並不情願，包括他在內。今年60多歲的齊秀亮，原來有260多平方米的平房，還有一個院子，但按照村裏拆遷補償的規定，拆除後只能給150平方米的樓房，還是在5樓，並且每平方米還要再交三四百元。他感覺不公平、不合算。

　　地處皖北的濉溪縣孫町鎮陳樓村，距離淮北礦業集團童亭礦區直線距離不過5公里，早在2011年該村便作為煤礦塌陷區納入整體搬遷安置計劃。按照規劃，新村以農村社區的新模式建設在離舊村不遠的地方，目前已基本完工，等待村民搖號選地基。但該村付家莊90戶430余位村民因安置補償標準過低，拒絕搬遷。

　　“誰都知道社區的環境好，交通也方便，但是，住在社區花銷也大，水啊，電啊，菜啊，哪樣不得花錢？自己在村裏，房前屋後撒把菜籽，一年的青菜就不用花錢了。”陳樓村一位村民説。

　　在河南遂平縣嵖岈山鎮魏樓社區，為了節約生活成本，不少已經搬遷的村民甚至“住著樓房燒地鍋”。徐堯村村民東洪濤算了一筆賬：全家5口人，如果用煤氣做飯，一月一罐就得120元。配合燒地鍋後，一罐煤氣可用3個月，這樣每月好歹能省下80元。

　　除了爭議較大的安置補償、上樓生活成本外，一些農村社區的相關配套，距離真正的社區還有不小的差距。

　　安徽北部某市提出從2014年起到2016年底，80%的鄉村兩級完成社區綜合服務中心硬體設施建設；計劃到2020年，基本實現農村社區全覆蓋，農村新型管理體系逐步形成。然而，記者在該市縣鄉採訪時，多位基層幹部表示，對這一目標缺乏足夠信心。

　　讓村民無比頭疼的更有搬遷之後的就業問題。“如今鎮裏不少新村空心化嚴重，缺乏産業支援。”安徽臨泉縣瓦店鎮副鎮長雍磊告訴記者，該鎮及鄰近村鎮普遍缺少鄉鎮企業。

　　在江西黎川縣熊村鎮，當地政府實施“鎮村聯動”模式，一些農民從山裏遷到鎮政府所在地，住上了整齊劃一的兩層樓房。村民萬增雲告訴記者，因為沒別的掙錢門路，集中居住後很多村民繼續外出務工，看起來很新的社區依然是空心的。

　　該村大部分青壯年在外打工，留守家中的多是婦孺、老人，以農業種植為生。社區按統一標準規劃，農民的莊稼地卻一再壓縮。“口糧地沒有了，要我搬進新家做什麼？”68歲的五保戶村民趙清九嘆氣。

　　反省、糾偏：謹防社區建設“大躍進”與“一刀切”

　　半月談記者調研發現，一些地方的農村社區歷經多年發展，確實大大改變了昔日村落的落後面貌和人居環境，使當地農民過上新的幸福生活，然而，也有相當多的地方路子走偏，步子踩空。有的不尊重農民意願，無視建設農村社區的硬約束條件，不遵循鄉村與城市生活空間和文明形態的不同運作路徑和發展規律，盲目規劃，片面模倣，以行政化、運動式、“一刀切”的強勢推進撤村並居，大拆大建，恨不得一夜之間消滅舊式形態的村莊而代之以集中居住、整齊劃一的樓群小區。不少地方以城鄉一體化名義強推“就地城鎮化”，打著新型農村社區建設的幌子，鑽“增減掛鉤、佔補平衡”的政策空子，大搞圈地運動和房地産開發，撈取土地財政，炮製形象工程和發展政績。

　　有識之士指出，即使部分農村社區“就地城鎮化”出於良好初衷和積極的構想，但亦難解決縣域範圍內産業空心化，就業機會嚴重匱乏，縣域財政公共服務覆蓋不到、提供能力不足等現實問題。漠視這些與“人的社區”密切相關的根本問題，導致的結果是農民被動“上樓”，生活成本大漲；空置房和“爛尾樓”導致的土地、資金浪費現象觸目驚心；縣域就業機會不足，農民仍須選擇外出務工等等。

　　2014年3月，華中師範大學中國農村研究院完成針對全國農村90個社區、1789位農戶的調研後，發出預警：謹防農村社區建設走向形象工程。

　　該調研發現，社區建設政府主導，農民、社區參與不足，存在“外生強內生弱”的困境；社區發展惠民不足，在促進就業、提高收入方面的效果有限，面臨“重建設輕發展”的困局；社區管理定位不清，面臨“有機構無機制”的難題；社區公共服務欠缺，面臨“重短期輕長遠”的問題。

　　該項調研數據顯示，農村社區建設主要出於“政府政策規劃”的佔比為67.42%，出自“農民自發要求”的比重為15.73%，還有“産業發展或公共工程建設需要”佔比是16.85%。

　　在一些地方，農村社區建設主要依靠政府主導的“外力推動”，而某些地方政府推行撤村並居，“醉翁之意”只在乎農民的宅基地和農村建設用地，眼睛盯著“土地財政”、“地産開發”。

　　新建農村社區往往由政府主導，協調開發商定向承建，一些開發商不擇手段壓低建設成本，致使新樓品質低劣，“被上樓”農民口有怨言。中部省份某市3個村莊拆遷合併為1個新社區，2013年完工，共建有49棟高層住宅。村民網上發帖抱怨：地面開裂，房門紙糊，墻體漏水，已鋪地板磚的廚房、衛生間防水要重做。

　　自2006年試點，城鄉建設用地增減掛鉤已在全國大部分地區推開，作為解決建設用地緊缺的這一制度創新，被部分地方政府異化放大和突破利用，盲目實施大規模撤村並居。

　　按照規定，增減掛鉤項目區應在試點市、縣行政轄區內設置，封閉運作，有些地方卻違規有償流轉建設用地置換指標。此外，增減掛鉤週轉指標3年內應歸還，而實際執行中許多地方拖延復墾歸還耕地。據國土資源部調研組對24個試點省份調研，有的地方政府、開發商與國土監管部門串通作假，拖延復墾耕地，有些只是推平了事，其中佈滿建築垃圾，無法耕種。

　　曾參與策劃社區建設的深圳一家諮詢公司董事長表示，生活方式轉變的前提是生産方式的轉變，農民就地城鎮化的核心是實現非農就業，而不只是村落形態上的簡單聚合。如果違背規律盲目建社區，必定難以為繼。

　　針對農村社區建設中的“空城計”、“爛尾樓”現象，河南省委農辦一位負責人表示，2014年經過全省範圍摸底調查後明確提出：已經開建的要儘快完工，避免形成“半拉子”工程；建好的要完善公共設施，確保農戶搬遷；尚未開工的則要重新論證，在城鎮規劃區外不允許再建新型農村社區。

　　據不完全統計，河南先後開建的新型農村社區有2000個左右。不久前，一項名為“瘦身核減工程”的行動悄然推行。

　　今年6月中辦、國辦印發的《關於深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》特別提出三個嚴禁：嚴禁強制推行大拆大建、撤村並居，嚴禁違反土地利用規劃擅自改變土地用途，嚴禁以“管委會”等機構取代黨組織和村民委員會。

　　安居必先樂業：先就業，緩“上樓”

　　河南省政府發展研究中心主任王永蘇介紹，從各地調查情況看，願意搬、無力搬和持觀望心理的農民各佔1/3。農民反對的不是新型農村社區，也不是城鎮化，他們不滿意的是在收入不高、就業不穩定的情況下，不切實際地趕農民“上樓”。

　　王永蘇認為，未來我國還將有數億農民要向城鎮轉移，最好的辦法是讓農民先就業，緩“上樓”。

　　華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰表示，在當前縣域實體經濟缺少較高收入的務工經商機會之前，農民家庭即使住上樓房，也是住不下來的。賀雪峰建議，國家須大力提升中西部地區縣域經濟的發展能力，讓農民“住下來”工作，居住地和工作地沒有分離，才能真正就地城鎮化。

　　專家建議，可借鑒日本經驗，發展六次産業，使傳統農業向第二、三産業延伸。六次産業的形態非常豐富，例如農産品的品牌化、直銷店、飯館、觀光農業等。

　　日本山梨縣興起“週末農業”，吸引東京市民前來租種小塊土地，發展“市民農園”。一些農民在種植大棚蔬菜的同時，利用自己生産的蔬菜辦起飯館，銷售自製麵包、糕點、葡萄酒和大米，不僅延伸了農業産業鏈，還為家庭主婦提供了工作機會。

　　近年來，我國一些地方開始調整方向，在推進農村社區硬體建設的同時，更加注重軟體建設和産業配套，讓農民就近就業，實現真正“上樓”。

　　2014年，江西省泰和縣選擇了7個自然村進行農村社區建設試點，引導發展專業合作社、家庭農場、農業龍頭企業11家，發展規模種養大戶75戶。蘇溪鎮上宏村下街社區成立了油茶專業合作社和百合專業合作社，每人平均可支配收入達7600多元。

　　天鄉路社區，地處成都市溫江區萬春鎮。2006年底，4000多名農民上樓，住進這個農民新區。“當時第一感覺是乾淨，從此不擔心下雨天被泥水糊腳，但煩惱也隨之而來。”天鄉路社區21棟樓長彭福田説，有限的土地流轉租金和過渡安置費用很快就會花光，雖然每個居民有一定面積的商業鋪面，但當時社區商業經營尚未展開，以後靠什麼過活？

　　天鄉路社區黨總支書記王世軍對半月談記者坦言，那時候有好多居民找到社區，要求把鋪面分給個人，單獨經營，以求心安；還有很多人找到社區，要求幫忙找工作、解決社保等問題。

　　“萬幸的是，當時社區並沒有將集體資産一賣了之。”萬春鎮黨委書記丁寧告訴記者，2008年，天鄉路社區率先探索以“農村集體資産股份化、農村集體土地股權化和改造集體經濟組織”為主要內容的“兩股一改”試點，將社區資産、資金、資源平均量化到農民個人，成立天鄉路股份經濟合作社，統一經營和管理集體資産，主動對接市場，拓展增收渠道。

　　“社區+産業”融合，是各地新型社區建設探索出的一條可行之路。選擇搬遷安置點時，有沒有産業支撐、方不方便就業是前提。重慶市南川區大觀鎮金龍村一處農業産業化發展較好的地方，就被選做集中搬遷點。當地幹部指著安置點前的一大片菜地説，這裡有4個千畝蔬菜産業園，直供重慶大超市，搬遷下來的群眾有就業意願的，都有崗位。

　　重慶市扶貧辦主任劉戈新接受記者採訪時表示，重慶按照農民搬遷與産業發展相結合的原則，對繼續從事農業生産的搬遷對象通過專業合作、股份合作等方式，發展蔬菜、優質糧油種植和特色養殖、鄉村旅遊等，推動農民收入增長；對自願進城的農戶，則鼓勵其主要向旅遊景區周邊、工業園區附近、中心鎮延伸地帶集中，力爭配套穩定的就業崗位和公共服務。(專題調研記者：葉含勇 張興軍 李松 陳諾 潘林青 宋曉東 郭強 許茹 甘泉 藍建中 劉巍巍)