金融分業監管 走到十字路口 　

　　話説天下大勢，合久必分，分久必合。中國的金融監管體制，似乎也不例外。

　　全國金融工作會議召開前夕，業內對於金融監管體制改革方案的討論日趨熱烈，“超級央行”已成一大熱詞。事實上，全國金融工作會議對於金融領域影響深遠，以1997年召開的第一次會議為例，即首開金融業分業監管先河，持續20年的“一行三會”監管架構亦發端於此。

　　全國金融工作會議一般五年召開一次。除首次會議是在1997年11月召開外，其餘三次是在當年年初召開。每次的全國金融工作會議都會對中國下一步系列重大金融改革問題定下基調，並公佈相應的機構改革等重大舉措。

　　據媒體近日報道，第五次全國金融工作會議有可能在今年召開，會議將推出新的監管機構改革計劃，目前暫定倣照英國的“超級央行”模式。具體設置是：央行下設金融管理局，負責外匯局和證監會、銀監會、保監會(下稱“三會”)的監管協調，同時下設綜合監管委員會，該委員會將獨立於央行其他部門，直接對三會進行監管。

　　儘管具體方案一直存在爭論，但業內普遍認為，打造“超級金融監管者”已經成為滿足現代金融市場發展的當務之急。持續了20年的金融分業監管模式，已經走到了十字路口。

　　分業監管已難適應金融發展

　　2008年金融危機爆發後，宏觀審慎監管受到了全球的廣泛重視，中國也不例外。

　　“由於人民銀行和三會都屬於部級單位，而且彼此之間的權責有重合的地方，因此有些政策不免會統籌不佳，産生衝突。如2008年及2009年信貸擴張使得央行抑制通脹的目標屢次落空，缺乏獨立性被認為是造成這階段中國貨幣政策效果不佳的主要原因。”瑞穗證券亞洲公司首席經濟學家沈建光對《第一財經日報》表示。

　　沈建光認為，目前“一行三會”的監管格局導致金融市場的機械分割，不能適應金融機構混業經營的新情況，難以形成高效、一體化的金融市場監管體系。如在表外業務中，金融衍生産品的交易佔有相當大的比重，而且近些年來金融衍生産品的場外交易發展迅速，均屬於金融監管的盲點。然而，央行和證券管理當局似乎都無明確的監管責任。

　　實際上，金融監管改革早已提上今年的議程，核心要義就是構建協調統籌的“大金融監管”模式。

　　深化金融體制改革、實現金融風險監管全覆蓋，正是2016年政府工作報告的重點工作之一。“十三五”規劃綱要亦指出，加強金融宏觀審慎管理制度建設，構建貨幣政策與審慎管理相協調的金融管理體制。

　　3月31日，國務院批轉了國家發改委《關於2016年深化經濟體制改革重點工作的意見》，意見要求，深化金融體制改革，改革完善現代金融監管體制，完善宏觀審慎政策框架，制定金融監管體制改革方案，實現金融風險監管全覆蓋。

　　央行研究局局長陸磊此前在接受《第一財經日報》採訪時表示，宏觀審慎管理制度寫進了“十三五”規劃建議稿，也在規劃綱要當中加以體現和細化，這是一脈相承的。宏觀審慎管理制度實際上是在2008年全球金融危機以後各方形成共識的觀點，在2010年G20首爾峰會上進一步形成了基礎性框架。其中一個非常重要的點是如何防範系統重要金融機構的風險問題，以及如何逆週期防範系統性危機的發生，即預調、微調和事中、事後的有效管理。

　　“具體而言，就是總書記説的三個統籌：統籌監管系統重要金融機構和金融控股公司，統籌監管重要金融基礎設施，統籌負責金融業綜合統計。這些合起來以後，就能夠實現‘事前有效識別和防範風險，事中有效實行逆週期管理，事後有識別系統性風險能力’的機制。這些是世界各國的通例和經驗，也是我們未來一段時間貫徹落實五中全會精神的一個著力點。”陸磊説。

　　央行牽頭成主流觀點

　　儘管大金融監管的方向已經確定，但業內對於宏觀審慎政策框架到底應該由哪個機構來主導還存在著分歧。但綜合看來，由央行牽頭或主導仍是主流觀點。

　　一種觀點認為，央行應當成為“超級監管者”。央行作為最後貸款人，由它來制定宏觀審慎政策並負責微觀審慎監管，可減輕權責分離帶來的道德風險，並起到防範系統性金融風險的作用，相較于其他監管機構，央行最有條件成為宏觀審慎政策框架的主導者。

　　另一種觀點則認為，由央行來承擔宏觀審慎管理職責可能會與貨幣政策的獨立性發生衝突。金融衝擊後，貨幣政策可能被濫用以減少私人部門的實際債務負擔。因此，設立一個超級監管機構來協調各監管主體並承擔宏觀審慎職責，保持貨幣政策的獨立性，可以更好地實現金融系統和實體經濟雙重穩定的目標。

　　中金公司董事總經理黃海洲將如何進行金融監管體制改革，歸結為三個方向：一是保持現有“一行三會”格局不變、再成立金融監管協調委員會；二是簡單合併“三會”為國家金融監管總局；第三種方案介於兩者之間，“央行+行為監管局”，即將“三會”的審慎監管職能併入央行，同時成立獨立的行為監管局，或是“央行+審慎監管局+行為監管局”模式。

　　央行貨幣政策司司長、中國金融四十人論壇成員李波在《第一財經日報》上撰文《宏觀審慎政策與危機後國際金融監管改革》稱，各國都強化了中央銀行在宏觀審慎政策框架中的核心地位，中央銀行應擁有對系統重要性金融機構和重要金融基礎設施的監管權。中央銀行要負責金融業綜合統計以及全面的資訊收集，宏觀審慎政策框架和微觀審慎與行為監管這種雙峰監管有助於避免監管交叉和監管空白，被認為是最優監管模式之一。

　　國務院參事、國務院發展研究中心金融研究所名譽所長、北京當代經濟學基金會理事長夏斌在接受《第一財經日報》專訪時也提出了方案意見：第一，建立一個相對獨立、專業精深的日常機構，專門負責宏觀審慎管理框架和工具的選用，跨監管部門新金融産品、新業務方式監管制度的制定這兩大日常任務。

　　第二，該機構一定要有權威性，但並非一定是正部級以上的機構，不需要五臟俱全，設置龐大的人員機構；第三，基本不動現有“一行三會”的人員編制，該協調機構下屬業務人員主要從現“一行三會”中從事相關業務的人員中抽調，減記“一行三會”人員編制；第四，此機構可單獨辦公，也可與金融秘書局合署辦公。充實、落實金融秘書局的統籌協調監管能力。

　　全國人大財經委副主任委員吳曉靈則稱，“一行三會”的簡單合併不能解決現有問題，應對金融産品的本質有清晰的認識，並確立央行在金融業中的主導地位。吳曉靈表示，為了維護穩定的貨幣環境，有效傳遞貨幣政策，中央銀行應該對存款類金融機構進行審慎監管，中央銀行最後貸款人的功能，決定了必須以中央銀行為主體，構建審慎管理框架，為有效化解金融風險，要統一宏觀審慎與微觀審慎的監管，並加強對金融基礎設施的監管和組織實施金融業綜合統計。

　　“我個人認為英國的模式可能比較適合中國。”國家金融與發展實驗室理事長、社科院原副院長李揚也稱，應建立一個有效監管和法制嚴密的市場，由央行主導監管。他舉例稱，英國的模式比較適合中國，也就是中央銀行發揮主導作用，原因有三：第一，中央銀行在資訊上是最有優勢的；第二，中央銀行有處置的手段，因為它有最後貸款人職能；第三，中央銀行在組織上和人事上最成熟。由於這些原因，李揚認為牽頭協調的責任落在中央銀行為好。