因部分合作社挪用資金投資失敗，引發擠兌倒閉風波，鹽城多家農民資金互助合作社關門歇業。11月15日，鹽城南洋鎮及亭湖區兩家關停的合作社大門緊閉。記者 谷岳飛 攝

　　11月15日，江蘇鹽城市銀聯農民資金互助合作社門口，多位“儲戶”手持還未兌現的存款憑條。這家合作社將互助資金投資房産項目失敗，導致資金鏈斷裂倒閉。新京報記者 谷岳飛 攝

　　2006年，孟加拉國的銀行家尤努斯和他所創辦的孟加拉鄉村銀行，獲得諾貝爾和平獎。尤努斯的一大傑出貢獻，就是開辦和發展了“窮人銀行”，人們無需抵押無需擔保，就可申請小額貸款，它被看做是真正解決農民貧困、實現農民富裕的重要模式。

　　同一年，在江蘇鹽城市，出於幾乎同樣的目的，進行了農民資金互助合作社的試點，並打出了“農民自己的銀行”的宣傳標語。這一中國版的“窮人銀行”廣受農民歡迎，在鹽城各鄉鎮遍地開花。走紅的“鹽城模式”，吸引了眾多參觀和學習者，並在全國多地推廣。

　　讓人沒想到的是，僅僅9年過後，因部分合作社違背服務三農的初衷，挪用資金投資失敗，引發儲戶擠兌潮，鹽城一大波農民資金互助合作社倒閉。隨之而來的鉅額資金窟窿、農戶陳情等問題，讓“鹽城模式”從當地政府極力推動的香餑餑，變成了燙手山芋，進退兩難。

　　11月15日上午，嚴春元站在鹽城銀聯農民資金互助合作社門口，臉上佈滿和當天陰沉天空一樣的愁容。

　　合作社大門緊閉，卷閘門上落滿灰塵。“都關好幾年了，拖欠了農戶幾千萬的股金。”嚴春元嘟囔道。2013年，鹽城多家農民資金互助合作社先後倒閉，銀聯合作社未能倖免。在這裡，有嚴春元一家13.5萬元存款，他急需這筆錢給患有罕見腦血管瘤的5歲孫女治病。

　　此前，給孫女治病花掉的50多萬，全來自社會捐款和親友借款。“為了挽救孫女幼小的生命，請求政府督促銀聯合作社兌付我個人存款，全家跪謝！”嚴春元將一份報告塞到記者手中，在這份報告的最後，嚴春元如此寫道。

　　聽聞記者來訪，十多名群眾也帶著“存條”，趕到合作社門口。他們跟嚴春元一樣，都是這家已倒閉農民資金互助合作社的儲戶。

　　“農民自己的銀行”

　　在當地一個小鎮上，先後成立了5家互助合作社，而許諾的“高收益”也讓很多人將存款從商業銀行，轉存到互助合作社。

　　人群中，田榮富拿著一份“淚水投訴書”，他説沒想到這家“農民自己的銀行”會倒閉。

　　銀聯農民資金互助合作社成立於2010年，該社業務範圍包括：在南洋經濟區慶豐村範圍內吸收社員基礎股金、互助金，向本社社員投放互助金，其開辦資金為50萬元，單位法人為當地人蔡澤中。

　　這家合作社打出了“農民自己的銀行”的口號。田榮富説，當時銀聯合作社不遺餘力地宣傳自己，稱合作社受國家法律保護，得到了鹽城市政府的支援，大廳裏展示有鹽城市主要領導鼓勵發展農民資金互助合作社的批示。

　　銀聯農民資金互助合作社和一般的商業銀行無異，但支付的利息要高很多。嚴春元回憶，當時商業銀行存款年息約為3%，而銀聯合作社一開始給儲戶承諾的年息為6.48%，後來更是漲到10%、12%。

　　2012年7月7日，聽了嚴春元的介紹後，田榮富將4萬元移民款從銀行取出，存入銀聯合作社。

　　田榮富是三峽移民，2001年從三峽移民至鹽城。10多年開銷，國家發的20多萬安家費已經所剩無幾。田榮富説，這剩下來的4萬元是他的“全部身家性命”。

　　田榮富頗為信任嚴春元，嚴春元是當地民兵營營長。銀聯合作社成立後，嚴春元的另一個身份是這家合作社的“業務員”，老百姓一般都稱其為吸儲員。

　　嚴春元説，銀聯合作社的吸儲員大部分都是村幹部，“也不是正式的，群眾有錢找過來，我們就順便幫忙存過去。”

　　銀聯合作社鼓勵這些業務員大量吸儲，吸收存款達到30萬，業務員每月就能拿到400多元的工資；30萬以上，除了工資外，還有額外的獎勵，“有業務員一個月拿到了將近8000元的收入”，嚴春元説。

　　“高收益”的刺激，讓當地農戶紛紛將原本存在商業銀行的存款取出，存入銀聯合作社中。僅僅通過嚴春元介紹，當地農戶存入該社的資金就有160多萬。嚴春元自己也將家裏13.5萬元積蓄全存入其中。

　　當地政府一份彙報材料顯示，至事發前，銀聯合作社吸儲高達7100多萬，涉及儲戶3500多戶。

　　嚴春元説，因為有政府鼓勵，當時在當地的小鎮上，就先後有5家農民資金互助合作社成立。這5家農民資金互助合作社賣力宣傳，大紅的橫幅挂得到處可見，熱鬧非凡。

　　“鹽城模式”紅極一時

　　鹽城的互助合作社試點受到廣泛關注，“鹽城模式”也得以在多地推廣，更被稱為中國版“窮人銀行”。

　　在鹽城一百多家農民資金互助合作社中，2010年成立的銀聯合作社，只算是後起之秀。當地的第一家互助合作社，則早在2005年由鹽城阜寧縣碩集鎮5位農民註冊成立，被稱為鹽城農民資金互助合作社的原型。

　　次年，鹽城市委、市政府決定支援碩集鎮這5位農民的“創舉”——2006年初，該市市委辦公室、市政府辦公室下發文件，要求按照中央有關文件精神，探索發展適合農村特點的農民資金互助合作組織。

　　當年10月，在鹽城市亭湖區便倉鎮，該市正式開展試點農民資金互助合作社。

　　這一試點在鹽城當地被賦予極大的意義，鹽城市委農村工作辦公室一位工作人員以小崗村農民首倡家庭聯産承包制類比，認為農民資金互助合作社這一“新鮮事”也將極大地造福中國農村。

　　試點農民資金互助合作社的背後，是商業銀行投向三農資金的減少，以及手續的繁瑣。

　　鹽城農辦的這名工作人員説，近年來，商業銀行追求最大效益，棄農現象比較明顯，投向農村、農業的資金越來越少，特別是農民急需的小額貸款，因為審核成本大、效益低，商業銀行一般不太願意涉獵。

　　農民資金互助合作社的出現，正好起到“拾遺補缺”的作用。它利用地緣、人緣的優勢，吸收農村閒散資金，實行小額投放為主，農民貸款無需抵押、無需擔保，存貸方便快捷，這極大地滿足了農民生活、生産和創業的需求。

　　當地一位養殖大戶告訴記者，此前他為了5萬元貸款，跑了多家商業銀行，不僅手續繁瑣，而且即使放款，也是幾個月之後，但有了農民資金互助合作社之後，借款就方便多了，這也是合作社廣受歡迎的一大原因。

　　上述工作人員介紹，10位農民聯合起來，具備一定條件後，即可向縣（市、區）農經部門申請成立農民資金互助合作社，獲批後在民政部門辦理民辦非企業法人註冊登記。農民資金互助合作社在社員內部吸儲，投放也被限制在社員內部，利息參照國家法定利率，年終按照經營情況進行分紅。

　　2007年7月，鹽城市委辦公室、市政府辦公室下發文件，在全市範圍內擴大試點。

　　江蘇省農業産業發展研究中心課題組數據顯示，到2014年，鹽城全市已有138個資金互助合作社，吸收20多萬戶農民入社，吸納社員股金和互助金24.08億元，累計向38萬農戶（次）投放150億元。

　　鹽城各地蓬勃開展的農民資金互助合作社受到廣泛關注，前來參觀學習、取經者絡繹不絕，“鹽城模式”因之走紅，在全國多地得到推廣。

　　理論界也注意到發端于鹽城農村的這一新型社會組織，將其定義為“草根銀行”或“草根金融”，堪稱國外流行的“窮人銀行”的中國版。

　　擠兌引發倒閉風波

　　違規投資非農産業失敗，導致部分合作社資金無法回收，引發擠兌風波，留下數千萬甚至上億的資金“窟窿”。

　　按照預期，被各方看好的“窮人銀行”應該走得更遠才是，但包括嚴春元在內的很多儲戶，都沒想到會出事。

　　2013年元月，聽聞附近幾家農民資金互助合作社倒閉了，嚴春元匆忙趕到銀聯合作社門口，才發現現場擠滿了前來擠兌的儲戶。面對情緒激動的儲戶，銀聯合作社工作人員無奈告知，合作社資金鏈斷了，無錢可兌。

　　鹽城市政府相關部門隨即調查發現，銀聯農民資金互助合作社將該社9成以上的農民互助金，投入到安徽天長市一個房地産項目上，出資金額高達1.2億多元。

　　按照鹽城市農民資金互助合作社的管理規定，農民資金互助合作社的資金不能投向非農産業，只能投向本區域內的農業。在實踐中，這一中國版的“窮人銀行”走偏，嚴重脫離了原本設計的為農民服務的軌道。

　　鹽東鎮新洋合作社是當地第一家倒閉的農民資金互助合作社，這家合作社成立於2009年4月，出事時賬內外農民存款高達1.46億元，涉及近5000名儲戶。

　　新洋合作社只有小部分資金用於農村業務，大部分的資金投向串場河大橋、安置房工程等非農領域。

　　受多方面因素影響，新洋合作社的這些投資未達預期收益，致使資金回籠困難，到期存款無法及時匯兌，引發老百姓集中擠兌。

　　擠兌潮迅速蔓延。

　　當地的瑞鑫合作社、東城合作社、東南合作社、環保産業園合作社、銀聯合作社等先後被波及，它們形如多米諾骨牌，在老百姓的瘋狂擠兌中，一個接一個倒閉關門，留下一個個少則數千萬、多則上億的“大窟窿”。

　　記者調查獲悉，該區成立的24家農民資金互助合作社中，總共有9家關門歇業。

　　鹽城市相關部門不肯透露該市到底有多少家農民資金互助合作社倒閉，該市市委農辦一位部門負責人介紹，大部分農民資金互助合作社運轉正常，“確有少部分出現了一些問題”。

　　幾乎與之同時，在江蘇連雲港、南京等地，亦出現多家農民資金互助合作社倒閉現象。連雲港市灌南縣4家農民資金互助合作社的1.1億元存款被挪用、涉及2500多名儲戶，導致4家合作社無法正常兌現農民存款。

　　南京高淳區磚墻鎮農民資金互助社被立案調查，該資金互助社吸收了大量儲蓄存款，約有300多名“儲戶”，共3200萬元資金無法兌付。

　　類似的新聞不斷被見諸報端，公眾對鹽城模式的質疑達到頂點。

　　在不少人的眼中，農民資金互助合作社異化為一個融資平臺，農村的錢不斷被吸納上來，大量流向非農産業，這顯然違背了它成立的初衷。

　　錯位監管下的“兩套賬”

　　當地官員指出，引發擠兌風波的互助合作社，均做了兩套賬，賬內資金應付檢查，賬外資金流向了非農領域。

　　互助資金被挪用，嚴春元、田榮富等認為責任在於政府監管不力。

　　事實上，在2013年元月倒閉風波出現之前，鹽城市政府對此已有所警覺，曾多次召開會議，要求打擊和處置非法集資，並出臺了聯網監管制、利率嚴控制等十項制度，希望規範農民資金互助合作社的成長，為其創造較好的金融環境，但收效甚微。

　　嚴管之下為何還是出了問題？

　　記者找到了該區農民資金互助合作社的主管部門——區委農辦，該辦一位領導介紹，事發的合作社均做了兩套賬，賬內資金應付檢查，賬外資金則悄悄投向非農領域，因而逃脫監管。

　　鹽城市委農辦一位部門負責人則表示，農辦人員不是專業的金融管理人員，加之部門人手緊張，要讓他們去監管一個金融組織運轉，實在是有些勉為其難。

　　銀聯合作社法人代表蔡濤順接受了新京報記者電話採訪，他證實合作社的確有兩套賬存在。

　　蔡濤順原是一所中學的副校長，在當地農民中有較高聲望。銀聯合作社創辦時，法人代表是他兒子蔡澤中，後來變更。

　　蔡濤順承認，銀聯合作社沒有將錢用在當地農業，而是投資了安徽天長市“上城風景”項目。但因合夥人涉嫌詐騙，該項目2013年4月經法院裁定，進入破産重整程式，項目無法按預期回款，致使其資金鏈斷裂。

　　政府介入後，銀聯合作社先後數次許下承諾，分批兌付社員存款。但兌付期限和比例一再變更，很多人至今只拿到20%。

　　一名儲戶打電話找到蔡濤順，蔡濤順告知，正在安徽“找錢”，暫時不會回鹽城。但不一會兒，蔡濤順就被當地幾位儲戶看見，他“喝得醉醺醺的，走在回家的路上”。

　　遲遲不能要回存款，眾多憤怒的儲戶開始涌向政府，“廣大社員情緒激動，多次圍堵地方政府，社員代表持續陳情，局面已到了難以控制的程度。”在一份報告中，鹽城市一區政府如此寫道。

　　因涉及數千農戶、數億存款，從2013年開始，幾乎每年年底，鹽城市各級政府都不得不面臨這一令人十分頭疼的問題。

　　儲戶認為，合作社是政府批准的，因之應該“誰批准誰監管，出了問題誰負責”。

　　鹽城市一農辦負責人對此叫苦不迭，他舉例説，就像一個企業到工商部門登記，然後這家企業進行了違法犯罪活動，難道工商部門也應該對此負責嗎？

　　試點該何去何從？

　　倒閉後遺症一直困擾著當地各級政府，這也讓鹽城市政府對合作社的發展從“大力提倡”變為“格外謹慎”。

　　風口浪尖之上，2013年，鹽城市委農辦下發文件，全面叫停新審批和登記農民資金互助合作社。

　　對於已有的農民資金互助合作社，鹽城市則要求進一步規範，一方面清退不合格的合作社；另一方面，壓縮合作社股金和互助金的規模，一般的不允許超過2000萬元。農業規模經營和農戶微型創業發展好、小額短期融資需求量大的鄉鎮，可以控制在5000萬以下。

　　鹽城市政府“三令五申”，要求農民資金互助合作社服務的對象必須是農業和農戶，嚴禁跨區域、對非社員開展吸、貸業務，政府鼓勵小額和短期貸款，要求單筆投放規模一般控制在5萬元以下，特殊情況最高不超過15萬元。

　　作為“鹽城模式”的開創者，近兩年來，鹽城市各級政府不少精力被合作社倒閉後遺症所牽扯。相比于最開始的大力提倡，“倒閉風波”後，鹽城市政府對農民資金互助合作社的發展顯得格外謹慎。

　　但據江蘇省農業産業發展研究中心課題組2014年8月發表的調查報告：鹽城農民資金互助合作組織的發展，有效地促進了農村經濟和社會的發展，農業規模化産業水準明顯提升，農民創業得到有力支援。

　　鹽都區尚莊鎮番茄種植大戶劉利、劉兆宏等加入資金合作社後，累計向合作社借款17萬元實行大棚種植，每畝獲利1萬多元。為了收購當地農戶編織的草簾，阜寧縣碩集鎮夏國明先後4次順利從合作社融資，500多農戶因此年每人平均增收3000多元。

　　與之相佐證，東臺市安豐鎮農民資金互助合作社去年披露，該社運營6年下來，在當地累計投放6億元，支援了2000多戶農民成功創業致富，4000多戶成員從中獲益。

　　一位農民資金互助合作社的股東不無憂心地告訴記者，“倒閉風波”之後，地方政府再無動力發展農民資金互助合作社。

　　鹽城一農辦工作人員坦承，制約農民資金互助合作社發展的因素很多，最突出的問題是，它的法律地位並不明確，鹽城農民資金互助合作社採取的是農業部門審核，在民政部門按“民辦非企業單位”註冊登記。但是，按照我國《民辦非企業單位登記管理暫行條例》相關規定，民辦非企業單位不得從事營利性經營活動，兩者嚴重衝突。

　　他希望農民資金互助合作社作為一個新型的農村合作金融組織，能夠得到國家相關部門至少是省級層面的確認，以制定出完善監管辦法，明確監管主體，健全各項規章制度，更好地服務“三農”，但這些都不是一個地級市委、市政府能夠解決的。

　　“快10年了，農民資金互助合作組織生存和發展仍然舉步維艱，這項改革措施難以落實到位。”江蘇省農業産業發展研究中心課題組認為，引導農民發展資金互助合作組織，是2006年後黨中央一貫倡導的農村金融改革重要舉措，但“上面放，下面望，中間一個頂門杠”現象仍然存在——同家庭聯産承包責任制改革初期相似。