“控煙説到底是個經濟問題”

　　儘管巴西終於有了第一部全國性的控煙法律，但巴西禁煙聯合成員副主任莫妮卡·安德海絲覺得控煙的工作一點也不比過去輕鬆，她説，“每天都要面臨很多挑戰”。

　　在推動禁止煙草添加劑立法方面，她覺得遇到的阻力更大。他們為此努力了兩年還是沒有取得突破。“煙草商們比我們想的更強。”

　　在萬里之遙的中國，控煙人士們同樣面臨著各種來自利益的挑戰。

　　而在世界衛生組織煙草控制與經濟政策合作中心主任、對外經濟貿易大學鄭榕教授看來，控煙説到底是個經濟問題。與巴西相比，中國面臨的控煙難題更大，也更加棘手。

　　距離全國性無煙立法還有多遠

　　世界衛生組織今年10月發佈的一份報告顯示，中國仍然是全世界煙草消費最多的國家。

　　2014年，中國的捲煙消費量佔全球的44%，比排名第二及之後的29個國家消費量加在一起都多。主要消費群體為中國男性——在中國，半數以上男性吸煙。

　　上述報告中説，“煙草依賴讓中國的國民健康和社會經濟發展蒙受巨大損失。當前， 中國每年約100萬人死於與煙草相關疾病。如果不儘快採取行動。而且，吸煙者傷害的不僅是他們自己——中國的二手煙暴露比例很高，其中工作場所吸煙的嚴重程度目前居世界之首。”

　　中國疾病預防控制中心主任王宇在名為《中國無煙政策：效果評估及政策建議》的報告中寫道：“全球成人煙草調查顯示，我國15歲及以上的非吸煙者中，有72.4%的人正在遭受二手煙暴露。2013～2014中國青少年煙草調查發現，在調查前的7天內，72.9%的初中學生在家裏、室內公共場所、室外公共場所或交通工具中暴露于二手煙。研究發現，我國每年因二手煙暴露導致的死亡人數超過10萬人。因此，減少煙草使用、降低二手煙暴露水準是提高我國人民健康水準的重要措施。”

　　與這些令人心焦的數字相比，進步也在顯而易見地發生。今年6月1日，一部全面禁止室內公共場所吸煙的立法——《北京市控制吸煙條例》開始生效(以下簡稱《條例》)。《條例》要求北京的餐廳、賓館、工作場所、機場等所有公共場所的室內區域(以及某些公共場所的室外區域)必須百分之百禁煙。《條例》還包括嚴厲的處罰條款，完全符合世界衛生組織 《煙草控制框架公約》第八條的要求。

　　這份被控煙人士評價為“中國最嚴格的控煙立法”的《條例》的實施，也使得中國出臺控煙地方性法規的城市達到了18個。

　　雖然有一些批評人士指出，在控煙法規實施幾個月後，北京一些公共場所的控煙力度似乎有所減弱，一些飯店擔心客人流失，對吸煙的客人開始“網開一面”。但中國疾病預防控制中心控煙辦公室副主任姜垣説，《條例》生效1個月、3個月時，他們曾專門對北京的控煙情況進行了評估，“北京控煙的成效比我們預想的要好。”

　　北京市2200萬常住人口中，吸煙的419萬。11月初姜垣還去自家附近的網吧看過，沒發現吸煙現象。公共場所禁煙雖然沒做到百分百，但吸煙現象確實大幅度下降。

　　“有控煙法律肯定比沒有要強。”她表示，就目前而言，全國18個有控煙法規的城市的人口加起來不到全國人口的十分之一。這意味著，還有90%的人口沒受到控煙法律的保護。因此應該儘快進行全國性控煙立法。

　　而據媒體報道，全國性的控煙法規正在制定中。2014年初國家衛計委組織起草《公共場所控制吸煙條例》，送國務院法制辦。同年11月24日，國務院法制辦網站公佈了《條例》全文，並向社會公開徵求意見。今年，《公共場所控制吸煙條例》被列入2015年二類立法計劃。

　　以巴西的經驗來看，在全國性無煙法規條例出臺、實施前，相關政府部門及控煙人士最主要的工作就是動員與傳播。他們把明星運動員因為吸煙死亡的案例製作成廣告片，在媒體播放，喚醒民眾。在控煙法律實施前後都曾組織民意調查，了解民眾對控煙的想法，讓法律為民眾知曉。

　　巴西聖保羅州在控煙法律實施的最初90天裏，與媒體密切合作，控煙人士來到3.8萬個公共場所，敦促這裡的工作人員了解這部法律。

　　巴西控煙立法最強有力的推動者參議員約瑟·賽哈出生在一個所有成年人都吸煙的家庭，他説，“我吸二手煙都吸夠了”。因此不管是在作為聖保羅州州長期間還是任職巴西衛生部部長期間，他都在堅定地推動控煙行動。他給中國的控煙建議是，“關鍵是宣傳，讓老百姓支援控煙，要讓年輕人知道抽煙有害，而不是更man、更帥。”

　　在中國的控煙人士看來，公眾對吸煙危害、特別是二手煙危害的知曉率低，是目前控煙的一大難題。

　　“中國控煙網路不健全，缺人、缺錢現象相當嚴重。”姜垣説，“美國3億人口中有6000萬吸煙者。中國13億人口中有3億吸煙者。2014年美國有關部門建議政府提供的控煙經費是1年最少23億美元，比較理想的是33億美元。這些經費最少有3億美元用於媒體傳播。政府把吸煙受害者的情況作成公益廣告，然後再花錢在電視臺播放。”

　　“而中國全國的控煙監測經費1年只有1000多萬元人民幣。”姜垣説。

　　廣州市控煙辦主任伍任初説，廣州市控煙辦和其他城市控煙辦相比，還算是人數比較多的。但他們也只有5個編制，還有些合同制的控煙監督員。“人員缺，待遇低，是目前的主要問題，控煙監督員每月只有2000多元收入。去年11月招了30多名控煙監督員，目前有5人已經離職。”

　　利益的衝突

　　控煙傳播力度不夠的背後有認識的不足，更有利益的衝突。因為煙草業巨大的相關利益，各國的控煙工作都是一場沒有硝煙的戰爭。美國雖然簽署了世界衛生組織的《煙草控制框架公約》，但因為煙草商的阻撓，公約一直沒有生效。

　　在巴西，控煙人士同樣要與煙草商進行激烈的博弈。當地的控煙人士説，很多時候煙草商與議員們是捆綁在一起的。在南部的一些煙草主産區，經濟力量已經演變成政治力量，一些議員已成為煙草商利益的代言人。

　　政見不同，對控煙政策的影響也不同。賽哈表示，他擔任衛生部部長時，巴西不允許煙草業贊助F1賽事。但新一屆政府上臺後，改變了政策，允許煙草業贊助。一年後，由於百姓反對，政府又禁止了煙草業對F1賽事的贊助。而事實證明，煙草業的贊助並非必不可少。“沒有煙草業的支援，F1賽事依然很強大。”

　　雖然巴西控煙取得了積極的進展，但控煙對國家財政稅收的影響並不大。據了解，目前巴西煙草業收入在巴西財稅收入中的佔比較小，為1%～2%。由於巴西煙草80%用於出口，控煙對巴西造成的經濟損失較小，巴西煙農也並沒有受到很大的壓力。

　　與之相比，中國承受的控煙之痛顯然深重得多。中國的煙草主要是內銷，煙草業一直是重要的財稅來源之一。鄭榕説，中國來自煙草行業的稅收佔到整個財政稅收的6%～7%。消費稅的收入主要歸中央財政，而煙草消費稅的收入佔到了全部消費稅收的一半以上。並且，煙草公司還是所有國企中上繳利潤最高的，上繳利潤率達25%以上。在一些産煙大省，煙草更是地方經濟、財政的支柱。

　　不僅如此，一旦全面實施控煙，大量煙農還將面臨轉産的壓力。不過，鄭榕覺得從煙草産業鏈的角度分析，煙農分享的利益是最少的，而且與其他經濟作物相比，種煙帶來的收入也比較低，她認為，轉産對煙農可能不是件壞事。不過要讓煙農們認識到自身經濟利益問題，並且放棄種植習慣顯然並不容易。

　　控煙人士們提醒，衡量控煙對經濟的影響，不能只看重財政收入上的變化。由於煙草對健康的損害，從公共衛生經濟的角度來分析，考慮到控煙帶來的健康收益及公共衛生投入的減少，控煙的收益將遠高於由此付出的成本。

　　但是到目前為止，在這方面還缺乏具體的測算。鄭榕表示，他們一直希望能對此進行具體的研究。詳實的數據顯然更容易説服各級政府在控煙問題上採取更積極的態度。

　　從巴西的情況來看，儘管多個控煙部門都表示控煙帶來的收益是巨大的，但目前也缺乏具體經濟數據的支撐與比對。

　　聖保羅州衛生廳的相關人士介紹説，實行控煙6年後，當地因吸煙導致的心臟病、中風下降了三成，控煙花的錢低於用於就醫的錢，從衛生經濟的角度算，省了錢。

　　巴西的癌症醫學院在全國煙民中所做的調查也表明，由於控煙，男女煙民的心臟病發病率下降了38%，肺病下降了31%。其中肺癌下降了10%。

　　巴西實行的是全民免費醫療，相比于煙草帶來的稅收收益，政府在醫療上的投入更為巨大，這也是政府下決心控煙的一個重要原因。

　　不過，參議員賽哈説，就目前來看，控煙影響的更主要的是新煙民，因為煙草成癮性等原因，控煙對老煙民的影響還相當有限。也就是説針對老煙民的醫療支出仍將維持。而對新煙民，特別是青少年煙民醫療支出的變化，通常要幾十年後才能集中顯現。從這個意義來講，要準確計算公共衛生支出的賬，可能還需要更多的時間，而其經濟利益的展現則需要更久的時間。

　　雖然面臨艱難博弈，但控煙人士認為，控煙與政府的財政收入之間並非“死結”。目前，完全可以從提高煙草稅、煙草價格等方面取得突破。

　　鄭榕指出，從世界各國的控煙經驗來看，提高煙草稅與煙草價格是減少煙草消費的單項最有效措施。

　　在我國，通過提高捲煙消費稅來提高捲煙價格的策略受制于消費稅的價內稅設計和煙草專賣體制下的捲煙定價機制。在現有的專賣體制下，提高捲煙消費稅以提高捲煙零售價格的有效途徑是將消費稅的徵收環節從生産環節轉移到零售環節，由批發商代扣代繳。2009年的捲煙消費稅調整雖然沒有改變捲煙單品的價格，但改變了煙草行業的産業規劃和捲煙的市場供給結構，並提高了捲煙的平均零售價格和稅負水準。

　　“目前中國捲煙的價格和稅負水準仍低於全球平均水準，仍有較大的提稅空間。未來捲煙消費稅制度的調整需要大幅提高從量稅的比重，在提稅的基礎上將兩檔從價稅率統一為單一稅率。在現有分稅制體制下，提高捲煙消費稅還需要配套相應的轉移支付方案，以補償地方稅收收入的損失。”