張浩/漫畫

　　●國有資産流失主要發生在“投入、管理、激活、釋放紅利、改制重組”的過程中。有的是在投入期間投少報多,有的是在管理期間監守自盜,有的是在激活過程中裏應外合,有的是在釋放紅利的過程中將盈利謊報成虧損,更多的是在改革改制重組的過程中集團式打包侵吞。

　　●加強立法,建立起既符合國際慣例又適應我國具體國情的國有資産管理、保護、司法追償法律機制;在司法方面,要依法嚴懲侵害國有資産的腐敗行為,形成不敢腐的威懾力。

　　“防止國資流失”一直是國企改革中的焦點問題。這一話題隨著新一輪國企改革的推進而更加引人關注。

　　中央紀委監察部網站7月13日刊文《全面從嚴治黨　國企尤為緊迫》,文章稱:對中管國有重要骨幹企業專項巡視中發現,有的企業以改革為名,打著建立現代企業制度的旗號,賤賣貴買、予取予求,侵吞國有資産如探囊取物。

　　6月5日召開的中央全面深化改革領導小組第十三次會議審議通過《關於加強和改進企業國有資産監督防止國有資産流失的意見》,提出防止國有資産流失,加快形成全面覆蓋、分工明確、協同配合、制約有力的國有資産監督體系。

　　同日通過的《關於在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》提出,要把加強黨的領導和完善公司治理統一起來,明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。

　　兩份文件獲審議通過,意味著國企改革總體方案“漸行漸近”。如何在國企改革的頂層設計中堵住國資流失的口子,為深化國企國資改革做出保障性安排,正是多年來一直備受關注的課題。

　　去年70名國企高管被查處 大多涉及國有資産流失

　　中央紀委監察部網站顯示,中央第十三巡視組在對中糧集團進行專項巡視時,共追回經濟損失2.4億元人民幣;中央第十一巡視組對中國華電集團公司巡視時發現,該公司違規向民營企業讓利,造成國有資産流失;中船集團在資産收購、企業重組改制中造成國有資産流失。

　　記者梳理資料發現,2014年至少有70名國企高管被查處,而這些落馬高管的案底均涉及貪污和國有資産流失。

　　各個改革時期,黨中央國務院重點防範的領域就是國有資産的流失。從每個時期的貪腐案件以及十八大以來密集查處的腐敗案件中,不難找到國有資産流失的原因所在。“國有資産流失主要發生在‘投入、管理、激活、釋放紅利、改制重組’的過程中。”北京航空航太大學廉政研究所特聘教授、雲南施甸紀委特約撰稿人李艷菲説,有的是在投入期間投少報多,有的是在管理期間監守自盜,有的是在激活過程中裏應外合,有的是在釋放紅利的過程中將盈利謊報成虧損,更多的是在改革改制重組的過程中集團式打包侵吞。

　　在改制的過程中出讓國有資産的行為將會頻繁發生。李艷菲指出,國企是國有資産最為集中的地方之一,盤子大、資金密集,且涉及面廣、內容龐雜,改革過程中很可能留下空當。而時下波瀾起伏的股市也給國企的重組帶來了各種資訊,國企改革的苗頭和趨向同時讓很多利益集團蠢蠢欲動,伺機策劃侵吞國有資産。如有些地方部門無視資本市場定價的公正性和重要性,提出所謂的股價漲高了不能停牌重組、價格跌得低一些重組方才肯接受的國資賤賣的理由,甚至有人故意操盤,讓國有企業股價大跌,從中大肆買進,以達到侵吞國有資産的目的;有些甚至打出不重組的澄清公告,貽誤改革時機。

　　據中央紀委監察部網站資訊顯示,一些大型國企存在“塌方式腐敗”“系統性腐敗”“鏈條式腐敗”。如在中石油窩案中,集團系統有40余名高管和中層被帶走調查。據公訴機關指控,有的部門負責人僅一項違規決策就造成資産流失上億元。中儲糧河南分公司系統內,先後挖出“碩鼠”上百名,利用政策漏洞騙取國家糧食資金7億多元。中央紀委監察部網站新近公佈的對多家央企的巡視結果顯示,項目招投標、投資等領域是營私舞弊、利益輸送的“重災區”。

　　産權不清、以權謀私、監管缺失是國資流失的“體制性”病灶

　　國有資産流失問題是一個系統性問題,其涉及的範圍廣,牽扯的層面多。

　　“産權不清是造成國有資産流失的體制性根源。”北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水認為,國有資産産權屬於共有産權,涉及每一位社會公眾的利益,但國有資産管理者對資産保值增值卻不負直接責任,社會公眾缺乏相應的監督權。有些國有資産管理者錯誤地認為賺了是國家的,賠了由國家頂著,由此缺乏責任心,造成國有資産嚴重流失。

　　記者調查發現,目前中國的境外國資總量已不少於12萬億元,這些資産基本上沒有被納入審計監督。據報道,僅18家中資銀行業金融機構海外資産便超過7.45萬億元;此外100家大跨國企業的海外總資産達到5.24萬億元,而這100家企業中,國企達到84家。由於常態化的監管機制還沒有完全建立,10余萬億元境外國有資産隨時都面臨著被侵蝕的風險。專家表示,這既與走出海外所面臨的不同環境有關,也與國有企業自身的經營和管理能力密不可分。由於一些國有企業盲目進行擴張而“饑不擇食”,吞下許多難以下咽又棄之可惜的海外項目,尤其是一些資源類項目。例如中國企業在澳大利亞大量投資的鐵礦石和煤炭項目,現在經營很困難。還有一些央企為了搞形象工程和面子工程,為了走出去而走出去,明知有風險仍要倉促開工。國有企業內耗嚴重,管理層腐敗也會導致鉅額海外國有資産流失。

　　莊德水指出,以權謀私是造成國有資産流失的直接原因。有些國有資産管理者為了謀取私人利益,與政府外不法分子相勾結,以資産低估等形式來賺取暴利。更有甚者,利用國有資産管理上的漏洞,侵佔私吞、隱瞞擠佔、截留轉移、揮霍浪費國家資産,使大量國有資産最終流入私囊。決策失誤所造成的國有資産流失後果不可忽視。由於企業內部管理制度不健全,投資活動缺乏有效的責任約束機制,股東大會形同虛設,董事會不能代表出資者利益,監事會不能發揮監督作用,加上決策的不民主,常常會導致決策錯誤,以致國有資産流失。

　　國有資産大量流失的事實,反映出監督體系的缺陷。“在現實生活中,表現為黨的領導意圖在具體的踐行過程中被執行偏差,各級國資委的監管底數不清,情況不明,審批過程中批的多,監管的少,在與各地審計部門聯合執行審計監督過程中聯動不夠。”李艷菲認為,部分企業高管對企業的改制和財産財務狀況惡意隱瞞,攪渾企業資産的水,對國有資産資訊人不公開或不及時公開,甚至故意散佈流言蜚語,造成未來投資風險加大、發展不明朗的假像,從而貶低國有資産現有價值和預期價值,減少競爭對手,形成侵吞壁壘。

　　分析以往國有資産流失的案例可以發現,在國企改制中,部分企業高管侵吞國資的主要實施措施是團隊策劃、“鏈條式”打造和“炮製包裝”。李艷菲打比方説,具體的處置就如生豬屠宰鏈:官員認為國有資産這頭“生豬”得病需儘快賣掉,因此“趕豬進圈”,並頒發“屠宰證”;國企高管也炒作“生豬”得病、“豬肉”問題嚴重,找內定商人議價“屠宰”;商人低價“買豬”,“屠宰分割”後包裝上市;最後大眾只看到包裝好的“豬肉”卻見不到整只“豬”,也不知道“豬肉”出處,國有資産流失得無影無蹤。

　　“國有資産被分解和洗脫乾淨之後,再換上合法的私人外衣。”李艷菲指出,國有資産處置的相關法律制度建設滯後,加之法制機構很少向社會民眾宣傳這方面的知識,大眾被包裹在謊言裏,根本不知道從何監管。

　　有權必有責、權責必對稱 用責任約束管理者的“任性”

　　阻塞國有資産流失的漏洞,必須堅持市場經濟發展導向,尊重國有資産運作規律,強化制度建設和監督管理,形成健全完善的國有資産監管體系。受訪專家認為,要構建國有資産法律體系,加強立法,建立起既符合國際慣例又適應我國具體國情的國有資産管理、保護、司法追償法律機制;在司法方面,要依法嚴懲侵害國有資産的腐敗行為,形成不敢腐的威懾力。

　　“有權必有責,權責必對稱,要強化管理責任機制,對於造成國有資産流失的管理者要依法依規進行問責,用責任約束管理者任性的決策權力,消除管理者的惰性心理。並且,要劃分各部門的權能,明確各部門的職責,做到責任到位,責任到人。”莊德水錶示。

　　制度建設須有的放矢,而不僅僅是亡羊補牢。“丟羊可能並不只是狼所為,因此只堵住漏洞這一條措施是不夠的。必須針對不同的原因,制定不同的措施。”李艷菲表示,很多制度不能阻止“羊”繼續丟失,就是因為只考慮了一個面上的堵漏,而沒有深挖根源,區別對待。

　　李艷菲認為,預防國有資産流失必須重點做好五項工作。一是健全國有資産管理登記工作,要把國有資産的管理登記工作貫穿領導幹部任前、任中、任後重要的責任機制中,確保守土有責。要把“領導幹部守好國有資産,發揮國有資産最大利益、效益惠及全體國民就是政績”這一要求作為重要考核原則。任何一級領導幹部任職前後都要有國有資産的交接手續,並且利用網際網路進行公示。任職前接收的國有資産數量和狀況、任期內國有資産新增和減少的情況以及原因要做書面説明並在網際網路上公開,離任時要進行認真審計。對造成國有資産流失的幹部要加以追責和不予提拔任用。二是將國有資産的監管工作貫穿時下紀檢監察機關“三轉”的全過程。進駐紀檢組要把監管國有資産作為重點執紀監督的依據,加強與國資委的聯動,國資委要主動提交國有資産情況給紀檢監察機關備案備查。三是各級黨委政府要強化各地國資委的責任意識,加強工作能力的培訓,儘快組建國有資産普查隊伍、聯動執法隊伍,對國有資産進行嚴格的清查和登記評估,建立備案庫。四是加緊制定處置國有資産的相關法律法規,健全各地公共資源交易平臺,加大處置監管過程的透明化。國有資産的數量和處置渠道要通過網際網路、報紙、電視等向大眾公佈。五是鼓勵員工加大舉報監督力度,提升職工反腐素養。只有全社會全方位對國有資産進行監督,多種方式靈活運用,把國有資産放進制度的籠子裏,嚴加看管,才能杜絕覬覦之手。

　　國企改革是全面深化改革的重頭戲,也是最難啃的硬骨頭。《關於加強和改進企業國有資産監督防止國有資産流失的意見》和《關於在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》的頒布實施,為國有企業深化改革奠定了制度基礎。莊德水認為,下一步,國有企業改革將堅持黨管企業的政治要求,重視兩個力量的發揮。一個力量是領導力量,堅持黨的建設與國有企業改革同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設置,明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位,加強黨的領導和完善公司治理統一起來。另一個力量是倒逼力量,重視堅持問題導向,立足機制制度創新,著力建設全面覆蓋、分工明確、協同配合、制約有力的國有資産監督體系。重點監督權力集中、資金密集、資源富集、資産聚集等重點部門、重點崗位和重點決策環節。與此相適應,強化國有企業內部專門紀檢監察機關的建設,提升國家企業內部監督制約能力,用反腐倒逼國有企業改革。

　　“這樣的制度安排,將有效地堵塞國家資産流失的漏洞,避免産生監管失靈和無人負責的現象,讓國有企業領導層把自己‘擺進去’,把政治要求和規範責任挺在企業經營管理的前面。”莊德水錶示。(高斌/正義網電)

　　專家點評

　　築牢制度藩籬,守護“全民共同財富”

　　北京科技大學廉政研究中心副主任　宋偉

　　國有資産是法律上確定為國家所有並能為國家提供經濟和社會效益的各种經濟資源的總和。習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上明確指出:“國有資産資源來之不易,是全國人民的共同財富。”這句話道出了國有資産的本質屬性。然而,在近幾輪中央巡視過程中,被巡視的多家中央直屬國有企業均被指出存在不同程度的國有資産流失問題。例如,中國電科集團總部存在擅自違規決策造成鉅額資金損失、利用資本運作套取國有股份的情況;中國華電集團公司存在違規向民營企業讓利,造成國有資産流失的情況;中船集團在資産收購、企業重組改制中造成國有資産流失;中央巡視組在對中糧集團進行專項巡視時,共追回經濟損失2.4億元人民幣。這些現象的存在充分證明,國有企業發生的腐敗問題會導致“全國人民的共同財富”——國有資産的嚴重流失,會對國家經濟發展産生不容忽視的消極影響。

　　國有資産流失根本上是由於監管制度的缺位及其執行力不足所造成的。首先,在國有企業的現實運作中,“一把手”和“第二號人物”的權力過於集中,“家長式”領導的現象普遍存在,權力無法得到有效的監督和制約。中央巡視組在中國電子資訊産業集團有限公司的巡視反饋中指出,該單位少數領導人員利用職權內外勾結套取國有資産,但事實上,這種權力內外勾結在以往的國有企業運作中很難得到有效監管。其次,國有資産管理制度仍然存在真空地帶。儘管近年來黨和國家不斷加強完善國有資産管理相關制度,但是由於國有資産涉及行業廣、類型複雜,在一些領域、一些環節仍然沒有建立起系統的配套制度。不僅如此,已有制度的執行力不足也成為國有資産流失的重要原因之一,中國通用技術集團就被指出存在執行“三重一大”和招投標制度不嚴格、不規範的問題。最後,國有企業對從嚴治黨的認識仍然不足,紀律建設抓得不到位,很多國有企業領導幹部黨性意識不強,對國有資産屬於“全國人民的共同財富”的性質認識不深刻。

　　國有資産是市場經濟發展的重要資本基礎,而國有資産主要集中在國有企業中。中國特色社會主義市場經濟的發展離不開國有企業的重大貢獻,然而國有企業若想實現健康發展,就必須在加強黨的領導下,完善監管制度體系,剷除消極腐敗現象,嚴防國有資産流失。一方面,以建立健全制度為抓手,構建科學系統的監管體系,充分實現有效的權力制約。2015年6月,中央全面深化改革領導小組審議通過《關於加強和改進企業國有資産監督防止國有資産流失的意見》,該意見明確指出,防止國有資産流失,要堅持問題導向,立足機制制度創新,強化國有企業內部監督、出資人監督和審計、紀檢巡視監督以及社會監督,加快形成全面覆蓋、分工明確、協同配合、制約有力的國有資産監督體系。這份意見的出臺為國有資産監管的改革指明瞭方向。另一方面,以從嚴治黨為核心,通過認真落實“兩個責任”,大力推進國有企業黨的紀律建設,把紀律擺在更加突出的位置。在當前一些國有企業中,重業務輕黨建的現象十分普遍,忘記了企業屬性,從而陷入了帶病發展的狀態。中央全面深化改革領導小組通過的《關於在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》重點強調,要堅持黨的建設與國有企業改革同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設置;要把加強黨的領導和完善公司治理統一起來。通過這樣的改革目標,才能實現國有資産的有效監管,才能實現國有企業的可持續健康發展。