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報告:境外國資已超12萬億 資産流失涉5宗最

  • 發佈時間:2015-06-16 09:36:54  來源:中國日報  作者:佚名  責任編輯:王斌

  現狀篇·境外國資已超12萬億元

  在今年全國兩會上,全國政協委員、國家審計署原副審計長董大勝稱“央企境外資産基本上未進行過國家審計”。由此一石激起千層浪,諸如“海外國資究竟有多少,近年來發展速度如何?國企海外風險該如何防控?這些資産究竟該如何審計和監管?”等問題,迅速成為社會關注的熱點。

  對此,《國資報告》編輯部歷時近一個月查閱相關資料,進行了大量基礎性的分析和研究,並聯繫了相關部門、涉外律師事務所及關注國企境外資産的專家學者,對以上社會關注的問題進行了深入分析和解答。

  據《國資報告》記者調查統計發現,目前,境外國資總量已不少於12萬億元。一方面由於境外國資的規模越來越大,另一方面由於境外國有資産管理存在著複雜性,因此,也就不斷有國資流失的案例發生。而隨著“一帶一路”戰略向更深層次推進,我們相信,中國的境外國有資産必然會更加龐大,可能被侵蝕的風險也會越來越大。必須從現在起著手系統地構建針對境外國資的常態化監管機制,以有效防止境外國有資産流失。

  自改革開放以來,一大批有實力的中國企業積極實施“走出去”戰略,廣泛參與國際國內兩種市場的競爭。國有企業尤其是央企更是成為中國境外投資的主力軍,已經逐步進入國際化發展時期。

  比如,近年來李克強總理力推的“高鐵外交”,不僅促成了南北車合併成中國中車,也將中央企業的國際影響力推向了一個新的高度。目前,隨著“一帶一路”戰略的實施,更多的國有資本將“出海”。而與我國國企國際化發展相伴相隨的,是境外投資的風險與監管難度與日俱增。

  2015年,國務院國資委將“深入開展國際化經營”列為年度七大重點任務之一,其主要內容包括“服務國家戰略,加快優勢産業‘走出去’步伐,探索創新‘走出去’模式,注重防範國際化經營風險,探索國際化經營規律”等。

  長期以來,中國的國有企業特別是中央企業是對外投資的主體,通過日益頻繁的對外直接投資和海外並購等方式,形成了鉅額的境外資産。尤其是自2009年之後,大量國有企業前往國外“抄底”,境外國有資産增長更加迅速。

  中國企業聯合會和中國企業家協會聯合編著的《中國500強企業發展報告》顯示,“2011中國100大跨國公司”海外資産總額約3.25萬億元。此後的“2012、2013中國100大跨國公司”的海外資産分別為3.82萬億元、4.5萬億元,以接近17%的速度增長。

  到2012年年底,中國海外資産最大的47家央企,海外資産總規模已經達到3.8萬億元,海外收入達4萬億元,員工總人數達到44.8萬。這47家央企海外資産總量佔到全國最大的100家跨國公司海外總資産的85%,成為中國企業走出去的絕對主力。

  在“2014中國100大跨國公司”榜單中,100家中國公司的海外總資産達到5.24萬億元,增長比例接近16%,國有企業的總數量已經增長至84家。其中,中央企業首次達到50家,海外資産約為4.5萬億元;民營企業共16家,海外資産約為2593.2億元。

  國務院國資委公佈的數據顯示,截至2014年底,絕大部分中央企業都在境外(含港澳地區)設立了分支機構,這些機構遍佈在世界150余個國家或地區,資産總額已經達到38.7萬億元。而在國資委監管的中央企業純境外單位中,資産總額、營業收入、利潤總額已分別達到4.68萬億元、4.49萬億元和1200億元。

  除了110多家央企在境外的鉅額資産,地方國企境外資産也頗具規模,僅在“2014中國100大跨國公司”榜單中的34家地方國有企業,其海外資産已經達到4757.8億元。

  除此之外,國有控股金融機構的境外資産規模更加龐大。根據中國銀行業協會發佈的《2013年度中國銀行業社會責任報告》顯示,截至2013年底,18家中資銀行業金融機構共在海外51個國家和地區開設了1127家海外分支機構,總資産超過1.2萬億美元,按照現有匯率,折合人民幣7.45萬億元。

  因此,僅從上述所涉及到的境外國有資産來説,這一總量已經是一個超過12萬億元的天文數字。

  近幾年來,中國的境外國有資産無論是規模還是增長速度都超出了人們的預期,也讓社會越來越關注這一問題:這麼龐大的境外國有資産究竟該如何進行有效管理?都有哪些特點?

  對此,《國資報告》記者聯繫了東北財經大學經濟與社會發展研究院副院長龐明川。龐教授認為,一般來説,境外國有資産的管理主要有以下特點:

  第一、雙重性。即境外資産必須同時接受投資國(母國)和投資所在國(東道國)的雙重管理。第二、國際性。境外資産是經過最初的國際貿易進而演化為國際投資形成的,在經營管理過程中,主要依託國際市場的發展,進而帶動國內外向型經濟更好更快地進入國際市場。第三、靈活性。境外資産主要是投資主體在跨國投資的過程中通過參與國際市場競爭而形成的,為適應國際市場競爭,投資者在投資決策、資金投入、投資方式和投資地區選擇等方面都必須具有高度的靈活性。第四、複雜性。主要體現在經營管理上的複雜和所面臨的外部環境的複雜等。

  一方面是由於境外國資的規模越來越大,另一方面是由於境外國有資産管理存在著複雜性,因此,也就不斷有國有資産流失的案例發生。

  案例篇·境外國資流失“五宗最”

  隨著越來越多的國企走出國門,海外經營的風險也在加大。國有資産流失的可能性增高,既與走出海外所面臨的不同環境有關,也與國有企業自身的經營和管理能力密不可分。

  清華大學戰略新興産業研究中心主任吳金希認為,首先,海外國有資産流失是由於一些國有企業盲目進行擴張而“饑不擇食”,吞下許多難以下咽又棄之可惜的海外項目,尤其是一些資源類項目。例如中國企業在澳大利亞大量投資的鐵礦石和煤炭項目,現在經營很困難;其次,是為了搞形象工程和面子工程,為了走出去而走出去,明知有風險仍要倉促開工。再次,是國有企業內耗嚴重,例如南車北車競標的時候互相拆臺。像這樣“鷸蚌相爭、漁翁得利”的現象有很多。另外,管理層腐敗也會導致鉅額海外國有資産損失。

  目前,由於常態化的監管機制還沒有完全建立,十余萬億元境外國有資産隨時都面臨著被侵蝕的風險。那麼,那些最令人印象深刻的境外國資流失的案例都有何特點?它們背後深層次的原因是什麼?通過梳理髮現,境外國資流失主要可以分為以下“五宗最”:“最草率”的倉促開工;“最遺憾”的經營失策;“最內訌”的惡性競爭;“最無奈”的審批僵化;“最腐敗”的管理漏洞。

  1.“最草率”的倉促開工:波蘭A2高速公路項目

  過程:波蘭A2高速公路工程是波蘭政府公開招標的項目,中海外聯合體于2009年9月中標其中A、C兩標段,總長共49公里。這是中國公司在歐盟地區承建第一個基礎設施項目,但由於中海外提出的報價只有波蘭政府預算的52%,曾一度引來低價傾銷的指責。2011年5月,因為中海外沒有按時向波蘭分包商支付貨款,後者拒絕繼續向工地運送建築材料,最終造成工程從5月18日起停工。2011年6月初,中海外最終決定放棄該工程,並賠償1.885億歐元。

  反思:隨意的投標體系。中海外急於進入歐盟基礎設施市場,制定了低價中標的策略,希望利用中國廉價勞動力的優勢降低成本,並通過工程中途變更抬高價格獲取利潤。殊不知預想的勞動力低成本優勢並不存在,在施工過程中原材料又不斷上漲,而波蘭又是個財政相對透明的國家,工程制度也很健全,容不得中途加價,這使得中海外的如意算盤落空。國企走向海外時急功近利的現象很嚴重,最終成了自己給自己下套,搭上了大量國資換來一次深刻的教訓。

  2.“最遺憾”的經營失策:中航油陳久霖事件

  過程:2004年12月,中航油(新加坡)公司首席執行官陳久霖接受警方對中航油鉅額虧損案的刑事調查。此前,陳久霖闖蕩海外市場7年整,遭遇了冰火兩重天:一個因成功進行海外收購曾被稱為“買來個石油帝國”的石油大亨,卻因從事投機活動而造成企業近5.54億美元的鉅額虧損;一個曾引領亞洲經濟潮流、年薪490萬新元的“打工皇帝”,卻因在期貨市場的違規操作而接受審判。

  反思:成也蕭何敗也蕭何。曾任中海油CEO的陳久霖只用了7年時間,就把中航油(新加坡)公司從一個半死不活的海外國企經營成風靡亞洲的石油帝國。但在此之後,陳久霖由於對期權油價判斷失誤,在一夜之間從頂峰跌落谷底。完全不顧市場趨勢而進行逆向操作,其代價只能是既坑了自己又搞垮了一家上市公司。這頗有些“成也蕭何敗也蕭何”的意味。

  3.“最內訌”的惡性競爭:南北車的海外競標

  過程:自2000年分拆于原鐵道部下屬的中國鐵路機車車輛工業總公司之後,中國南車和中國北車一直在明爭暗鬥。2011年,在土耳其的機車招標項目上,中國北車刻意壓低價格,與中國南車競爭,最終使得該項目被南韓公司搶走。一年後,在阿根廷政府機車外包項目上,南車欲報一箭之仇。首輪競標中國北車報價230萬美元/輛,比國外阿爾斯通等競爭對手的報價性價比更高,因此有望中標。然而,中國南車卻開出127萬美元/輛的“超低價”,最終從中國北車手中搶下了總額近10億美元的訂單。

  反思:同根相煎何太急。中國南、北車在海外的惡意競爭以及互挖墻角,致使原本可觀的項目利潤就這麼無聲無息地打水漂了。國資委研究中心主任楚序平曾在第四屆國際投資論壇上發聲:“以前在國外老鄉見老鄉,兩眼淚汪汪,現在是他國遇老鄉,兩眼露兇光。這種競爭導致國家的利益大量喪失。”正是如此,這種各自為戰的惡性競爭讓中國企業在國際談判中十分被動,最終不得不採取低廉的報價或者接受昂貴的價格,致使國資大量隱性流失。

  4.“最無奈”的審批僵化:五礦等痛失發展良機

  過程:2005年,五礦公司向國家某部門申報,以20多億美元收購加拿大有色金屬巨頭諾蘭達公司,但是有關部門認為該項目風險大、可行性研究不充分,對項目申請不予批准。結果第二年諾蘭達公司的價值翻了一番,上升到50多億美元,五礦因此痛失發展良機。無獨有偶。2006年,上海寶鋼為參與高端鋼材市場競爭,擬就近低成本利用澳洲鐵礦石和焦炭建設寶鋼廣東湛江鋼鐵基地,總投資近700億元。然而,項目直到2012年5月才獲批准,此時國際鋼材市場已經發生翻天覆地的變化,寶鋼的只能在産能嚴重過剩的市場上居於更加不利的地位。

  反思:僵化的審批機制。央企屬於公眾委託經營企業,不僅負有國家經濟安全的責任,更負有讓全民財富增值的義務。可是,卻因為某些部門僵化的審批程式,大大降低國有資本的運轉效率,致使國有資産長期難以增值。市場瞬息萬變,而有關部門的審批機制卻對其不管不顧。機遇稍縱即逝,如何提高審批效率,如何在強化監管與激活市場經濟活力之間拿捏得當,如何在控制投資風險與謀取國資效率最大化收益之間尋找平衡,考量著有關部門的智慧和擔當。

  5.“最腐敗”的管理漏洞:薄啟亮中飽私囊

  過程:作為主管中石油海外業務的中石油天然氣股份公司副總裁,同時也是中國石油海外勘探開發公司總經理的薄啟亮,曾是整個中石油最大的實權派,其負責的海外業務佔據中石油的半壁江山。薄啟亮利用親朋好友在海外項目中尋租,中飽私囊。據媒體披露,薄啟亮的哥哥通過代理人開設公司,專門負責中石油海外業務材料採購。中石油80多個海外項目,80%都是該公司的材料,每年收入在200億左右。2014年5月16日,中紀委監察部通報,中國石油天然氣股份公司副總裁薄啟亮涉嫌嚴重違紀,正在接受組織調查。

  反思:用監管堵住制度漏洞。長期以來,由於中石油在海外資産監管上存在著嚴重的制度漏洞,致使薄啟亮之流能在並購、採購等項目上假公濟私,尋租自肥。通過成立關聯公司自己與自己做生意,致使國有資産落入個人腰包。而境外代理又衍生斂財“貓膩”,很多海外項目是以私人名義操作的,但投入的資金是國家出,不少項目最後就真成了私人的了。這成為國企海外機構某些心術不正者的生財之道,又往往令人難以發覺。自身的貪婪加上制度上的漏洞,給薄啟亮之流打開貪腐和墮落之門。

  風險篇·國企國際化是一種必然

  近幾年來,國有企業“出海”所取得的成績是有目共睹的,但有些代價也是十分慘痛的,有些失利本來是可以避免的,有些高管走向腐敗也是令人惋惜的。以上所列舉的境外國資流失的“五宗最”,也許未來仍會有類似情況發生。但這並不意味著我們應等到事情發生之後再被動應對,相反,我們可以用更積極的方式來未雨綢繆、防微杜漸。首先,我們需要對境外風險的成因有更加清楚的認識。

  東北財經大學經濟與社會發展研究院副院長龐明川認為,近年來國企尤其是央企的境外資産在總體上運作良好,但是,也存在一些深層次的體制因素以及企業自身的原因等,嚴重影響境外國有資産的保值增值乃至資金安全。

  首先,從政府層面上看,(1)多頭管理、缺乏完善的境外投資管理體系。(2)對外投資服務功能不完善。(3)境外投資風險防範體系缺失,致使部分國有資産流失。其次,從企業層面上看:(1)部分國企缺乏長期的境外投資戰略。(2)缺乏可持續的國際核心競爭力,無法支撐並購後的企業國際化管理。(3)缺乏優秀的國際化管理團隊,並購後的整合(PMI)能力欠缺。(4)企業之間缺乏必要的橫向溝通與合作,甚至相互拆臺。再次,從外部環境上看:(1)金融危機之後雖然給國企的海外並購帶來了新一輪的機遇,但也給這些在海外的企業帶來大量的不良資産和投資損失。(2)外部環境的不確定性,包括政治商業週期、重大自然災害等,也會給國企的境外資産帶來安全隱患和投資損失。

  國有企業走出海外將面臨諸多風險,這些風險的成因複雜,也包含著各種不確定性因素,這是眾所週知的。然而,當前有一些聲音認為,既然目前無法做到對這些風險的有效防範,既然存在著國有資産流失的案例,就説明當下國企尤其是央企的海外戰略是存在問題的。與其冒著國有資産流失的風險走出國門,不如老老實實呆在國內,或者與更具風險意識的民營企業“混合”後才走出國門。

  這一觀點從表面上看似乎無可辨駁之處,但仔細品一品又覺得有些問題。確實,通過混合所有制的方式可以推動國企完善公司治理結構、建立現代企業制度,董事會、監事會和管理層等也能夠明確分工、互相制衡,在防範國有資産流失方面有積極作用。但如果把國企規避海外風險的解決方案完全依託于混合所有制,似乎也有所不妥。

  實際上,近幾年國有企業“出海”基本保持相對穩定,而民營企業在海外的並購則呈現下滑趨勢。這其中最主要的原因就是因為,與民營企業相比,國有企業要承擔實現國家海外戰略及其他的社會責任,很多時候並不是完全根據經營收益來選擇是否“出海”,因此會或主動或被動地面臨著更多來自海外的風險。

  比如,雖然我們知道某一鄰國是地震等自然災害頻發的國家,我們一些國有企業依然會選擇參與到國家已經承諾援建或達成合作共識的項目,甘冒風險為兩國睦鄰友好做出自己應有的努力。例如,位於全球著名的地震帶——地中海-喜馬拉雅地震帶上我們的鄰國尼泊爾。

  據中國商務部統計,截至2013年末,中國對尼直接投資的存量達到7531萬美元。中尼兩國已經簽署避免雙重徵稅協定,以促進雙邊經貿發展。尼泊爾的官方統計數據顯示,截至2013年6月,中資企業和個人在尼泊爾的投資項目數量已經超過印度,成為尼泊爾最大外資來源國。投資主要集中在水電、基建等領域,參與其中的絕大部分是國企,比較有代表性比如中國電建、三峽集團和上海建工集團等。

  相對於民營企業的機動靈活,可以對海外風險做到望“風”而行、伺“機”而動,國有企業為響應國家戰略而越來越多地走向海外,更像是一種必然。因為,在海外與世界上其他國家的500強企業進行競爭,在競爭中逐漸加速國有企業的國際化進程,這是實現中華民族偉大復興的中國夢的有效路徑。

  而相對與我們自身面臨的海外風險,如今更值得我們警惕的是,為什麼一百七十多年前,西方國家為了打開中國國門而大量消耗槍炮彈藥,如今卻比我們自己還關心中國國有企業走出海外的風險,希望我們不出去才好?其中的緣由,相信不辯自明。

  機遇與風險是並存的,過於強調某一方都有失偏頗。實際上,既然選擇了出海,哪會沒有風浪。中國古代鑒真東渡、鄭和下西洋等可歌可泣的事跡,又有哪一個不是九死一生。與其被潛在的風險嚇爬下,不如提前做好迎難而上的準備,在風險控制上早作打算。

  在國有企業走出海外的風險控制上,龐明川認為,主要是需要完善並購模式,規避投資風險,確保國企境外投資持續快速發展。第一,拓展海外並購模式,增加並購成功幾率。近年來,隨著越來越多的中國企業參與到海外並購中,戰略性海外並購成為中國企業對外直接投資的新趨勢。在投資方式上則明顯呈現出向非控股或少控股股權投資轉變的趨勢,比如持有少數股份、建立合資企業和聯盟等。這無疑是一個上佳的策略——從中既可以積累和開展更為複雜的交易所需的經驗,又可以融入當地的環境。第二,充分運用國際規則,靈活應對並購風險。從我國近期部分“走出去”企業屢屢受挫來看,目前跨境並購中的風險主要是政治風險,主要是來自兩個層面:一是並購資産涉及重大國家利益的風險,二是投資所在地的居民和環境風險。

  對於如何規避和減少政治風險,主要方式包括:(1)通過非官方的互惠互利項目規避所在地的政治風險,比如興建學校、醫院等;(2)及早和發生並購交易的所在國的審批機構溝通,以避免國家層面的政治風險;(3)選擇靈活的並購方式,特別是國有企業在海外並購時不宜大張旗鼓,而應在保持低調的同時,通過在海外設立分支機構進行收購,或者在國內通過企業重組等方式“走出去”等,可能更有利於實現海外並購的目標;(4)央企還應精通國際商務運作規則和所在國的相關法律,通過限制性條款維護自身在海外並購中的權益。

  當然,要實現海外國有資産的保值增值,僅僅靠風險防控也是不夠的,還需要進一步完善審計和監管機制,形成一整套系統化、常態化的解決辦法。

  對策篇·建立常態化監管機制

  近日,國務院批轉發改委《關於2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》(以下簡稱“《意見》”)。《意見》中提到,要“毫不動搖鞏固和發展公有制經濟,提高國有企業核心競爭力和國有資本效率,不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力”;要“出臺加強和改進企業國有資産監督防範國有資産流失的意見。出臺進一步加強和改進外派監事會工作的意見。加快建立健全國有企業國有資本審計監督體系和制度……”

  對於國企“出海”來説,《意見》的這兩段表述中有三層意思是值得注意的。第一、國企走出海外並不是為了搞跟風式或者口號式的運動,主要目的是在參與國際競爭的過程中提高核心競爭力,形成核心競爭優勢。第二、未來海外國有資産不僅要實現保值增值的目標,另一方面還要從資本的角度考慮如何運作才更有效率,這可能需要發揮國有資本投資運營公司的作用。第三、在強調國有經濟活力、控制力和影響力的基礎上,提出要增強抗風險能力。這意味著,未來國有企業在海外的經營管理將面臨更加嚴格的考核和監管,有望形成一整套常態化的監管機制。

  實際上,《國資報告》編輯部在《意見》出臺之前半個月,就已經開始策劃並組織“海外國資風險與監管”的專題報道。直到《意見》公佈時我們發現,本刊的調查結果和得出的結論與其有很多不謀而合之處,比如“數萬億海外國資面臨流失風險、應完善境外國資審計制度、建立常態化海外國資的監管機制”等。

  我們之所以會提前預判到海外國資風險與監管的問題,除了是注意到自3月份以來持續不斷的關於“央企境外資産審計”的報道外,還源於我們長期以來一直在思考,“如何既能積極有效地促進國企境外資産的保值增值,又能保障國企境外資産的安全”這一重大課題。

  隨著我們持續的關注和研究的不斷深入,我們發現,完善境外國有資産的監管機制已經迫在眉睫。這一方面自然是由於近年來境外國有資産的迅速增長超過了現有制度所能防範的有效範圍,另一方面是由於國有企業在面對海外風險時,往往處於一種進退兩難的尷尬境地。比如,在“一帶一路”背景下,央企既要實現保值增值同時也要服務國家戰略,而當這兩者有衝突時又只能服務大局的情況下,國有企業有時候就不得不面臨更多的國際化經營風險。

  那麼,除了在風險防控上做足文章,還需要怎麼做,才可以儘量減少風險將會造成的負面影響?才能進一步實現海外國資的保值增值的目標?對此我們認為,需要建立一整套針對境外國資的常態化監管機制,主要包括以下幾個方面:

  第一、建立健全境外國資的審計制度,這是對境外國資進行系統化和常態化監管的前提。

  2014年10月,國務院印發了《關於加強審計工作的意見》。《意見》明確提出,凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資産、國有資源的部門、單位和個人,都要接受審計、配合審計。

  一般意義上,應該是先建立健全審計機制,才能夠實現有效的監管。但現實情況是,海外國有資産的增長遠超預期,是前所未有的情況,而相對應的國家審計制度又沒有建立。因此,當前不能把防範國資流失的期望全部放在系統性的國家審計上。

  目前,可以實現相對有效的審計辦法,主要包括以下三種:一是“抽查式”。通過抓重點、抓典型,形成對大部分國有企業的威懾力,比如中紀委巡視組的巡視,國務院國資委針對一些央企開展的特定審計工作等。二是“委派式”。通過第三方審計機構的介入,開展調查審計工作。比如今年4月15日,7家會計師事務所中標國有重點大型企業監事會2015年度集中重點檢查項目和境外國有資産檢查項目服務,中標價格合計達到1139萬元。這並不是國資委首次委託獨立的第三方來審查境外國資,近年來每年都有過類似的審查。三是“自查式”。當前情況下,每一個國企自身的情況都不一樣,只有企業自身才對自己在海外的子公司最為了解。通過借助國企自查,是目前能夠實現境外國資大範圍審計的可操作方式。

  中倫律師事務所合夥人、中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁員張明傑博士在接受《國資報告》採訪時認為,目前,在針對境外國資的國家級審計機制還沒有成熟的情況下,採取“地毯式”的審計工作方式恐怕並不現實。當前比較適宜的方式,應該是“綜合式”,即將抽查式、委派式和自查式三者有效結合起來,根據不同的情況而有所側重。

  第二、進一步發揮外派監事會制度的優勢,加強對境外國資的監管力度。

  審計制度的建立,僅僅是實現對境外國資有效監管的第一步。央企海外資産監管≠“地毯式”審計,即使審計這一環節再怎麼完善,如果沒有一整套系統而常態化的監管機制,恐怕也未必就能夠有效避免國有資産流失。因此,要實現更加有效的監管,還需要加強對境外國資的監管力度,尤其要進一步加強和改進外派監事會的工作。

  據相關專家透露,現階段的國企監事制度缺乏比較權威的手段。有些國內的國企的二級三級公司,監事會都難以深入進去,更別提其在境外的子公司了。這使得很多國有企業的監事會、審計部門在某種程度上只是起到了“擺設”作用,監督根本無從談起。值得一提的是,在過去的很長時間內,國務院國資委的外派監事會發揮了很大的作用,工作方法也有了很大的進步,由以前的事後監督改善為現在的事前和事中監督。在新的歷史條件下,政府要轉化職能實現政企分開,就更要進一步發揮外派監事會的制度優勢,把其作為平臺,將審計、紀檢、巡視等各種有效監督力量整合起來,這樣才能起到有效的監督作用。

  對於該如何進一步加強對境外國資的監管力度,國務院國資委也一直在努力探索。比如自2011年以來,國資委就陸續出臺了《央企境外國有資産監督管理暫行辦法》、《央企境外國有産權管理暫行辦法》、《央企境外投資管理暫行辦法》等文件,力圖構建央企境外資産監管體系,旨在加強監管力度的情況下提高監管成效。未來,需要將這些文件通過法律方式形成更強的制度約束,同時在可操作性上加以完善,這樣才能進一步對身在海外的國有企業形成更有效的約束力。

  第三、形成以紀檢為核心的監察體系,嚴查與境外國資有關的腐敗問題。

  今年4月30日,中紀委網站公佈了一批央企巡視整改情況的通報。其中,對中國南方航空集團公司、中國海運等企業的通報中都涉及境外國有資産的監管問題。此前在中石油系統中,已經有多位負責過海外業務的高管被查,其中包括中石油股份公司原副總經理、中石油海外勘探開發公司原總經理薄啟亮,以及曾任中石油加拿大公司總經理的原中石油集團公司副總經理李華林等。

  自十八大以來,中央從嚴整治政府、軍隊、國企中存在的腐敗亂象,通過“打虎拍蠅”初步實現了“不敢腐”的效果。但是,這也會讓一部分人,比如身處海外的國企高管,為了避風頭而選擇暫時隱藏自己,從而大大加強下一步反腐工作開展的難度。這也意味著,一旦反腐工作稍有鬆懈,一些腐敗勢頭就可能會捲土重來。要想將這些身處海外的國企高管手中的權力裝進制度的籠子,就需要進一步創新制度設計。值得關注的是,目前,國資委正在大力推進的“四項改革”中,就包括派駐紀檢組試點等。

  作為反腐主力軍的紀檢監察部門,要切實健全全方位、多層次的權力運作制約監督機制,形成以紀檢為核心的監察體系,將反腐常態化和長期化,嚴查與海外國資有關的腐敗問題。一是緊緊圍繞海外國有資産流失的重點領域和關鍵環節,嚴肅查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資産的違法違紀案件;二是重點查處利用職務之便在企業重組改制、投資並購、産權轉讓、招標投標、物資採購、選人用人等國際化經營過程中的營私舞弊、收受賄賂和權錢交易等。

  第四、進一步完善國企內部監督機制,健全境外國資經營責任的追究體系。

  隨著國企改革深入發展,國企內部的監督制約機制也在逐步建立和完善。但是,目前國企在海外的內部監督缺位現象依然很嚴重。主要有以下幾個方面的原因:第一,這些在海外的國企雖然形式上採用了現代企業制度,但距離規範化還一定的距離;第二、由於“天高皇帝遠”,加之公司法人治理結構不完善,“人治”現象仍比較突出;第三、一些國企在海外設置的監督部門掌控在被監督對象手中,缺乏獨立性,難以實施有效監督。

  要建立和完善海外國有企業的內部監督和制約機制,就要進一步完善法人治理結構,使決策權與監督權相分離,相互制衡;要增強內部紀律監督部門的權威性,充分發揮內部監督職能;同時,還要拓寬民主渠道,重視民主監督。比如,可以設置直達集團紀檢部門的舉報熱線等。

  另外,境外投資經營有很多失敗的案例,除了外部環境以及監管的缺失外,主要則是由於管理者存在著嚴重的僥倖心理:成功了是自己的成績,失敗了有國家買單,也不用承擔太大的責任和風險。因此,要遏制某些管理者不顧風險的“投資衝動”,還需要進一步健全境外國資經營責任的追究體系。

  第五、組建境外國資投資運營公司,加強和提高境外國資的投資管理和運作效率。

  對“出海”的國企加強內外部監管,形成常態化的監管機制,其目的和作用主要是防範國有資産流失。另一方面,要實現保值增值的目標,還需要從資本運作的角度考慮如何才能才更有效率。因此,這就需要發揮國有資本投資運營公司的作用。

  國有資本投資公司是國家授權經營國有資本的企業,是以投資融資和項目建設為主,通過資産經營和管理實現國有資本保值增值,履行出資人監管職責;國有資本運營公司主要以資本營運為主,強調資金的週轉迴圈、追求資本在運動中增值,通過資本的運營實現國有資本保值增值並提高國有資本的利用效率。通過建立這樣一個境外投資和運營管理的機構,可以進一步加強境外投資管理,完善對外投資服務等功能。這一機構的職責和作用可以包括對外投資審查、重大對外投資活動風險預警、加速國有資本運作效率等。

  背景篇·國企國際化的三個階段

  自20世紀90年代中期開始,中國開始實施“走出去”戰略。特別是加入世貿組織(WTO)之後,中國企業從事國際化經營、海外投資、並購等活動日趨活躍。2008年國際金融危機爆發以來,中國企業開始海外“抄底”,海外並購等投資活動更加頻繁。

  據商務部和國家外匯管理局公佈的統計數據顯示,2008年-2010年,中國企業對外直接投資分別為407億美元、433億美元和590億美元。2011年,我國境內投資者共同對全球132個國家和地區3391家境外企業進行了非金融類對外直接投資,累計實現直接投資601億美元。截至2011年底,中國國內企業已經在全球178個國家和地區設立了1.8萬家海外企業,幾乎覆蓋了所有行業領域。

  2012年,中國對外非金融類直接投資772.2億美元,同比增長28.6%。2013年為901.7億美元,同比增長16.8%。此時,中國對外直接投資流量已經位列全球第三位,僅次於美國和日本,佔發展中經濟體對外直接投資流量總額的22.24%,已經成為發展中國家中最大的資本輸出國。

  近年來,中國企業加快對外投資步伐的原因是什麼?對此問題,《國資報告》聯繫了相關專家。據中國企業聯合會研究部副主任繆榮分析,一是由於國內市場的競爭日趨激烈,有些海外市場的競爭強度相對較弱;二是一些産業資本需要拓展更大的國際市場來實現規模和範圍經濟;三是為了回避日益提高的貿易壁壘,不得不選擇在海外投資;四是為了增加資本的靈活性和套利機會,主動優化資本的區域配置。

  根據商務部最新統計顯示,2014年,我國共實現全行業對外投資1160億美元,同比增長15.5%。如果加上第三地融資再投資,對外投資規模據估計應該在1400億美元左右,比我國引進外資高出約200億美元。這意味著,我國實際對外投資已經超過利用外資規模,成為資本凈輸出國。

  這個歷史性跨越對中國而言意義非凡,標誌著中國資金匱乏、外匯短缺的“雙缺口”時代徹底結束,進入到國內資金相對充裕、有條件開展大規模對外投資、在世界範圍內資源配置的新時代。這對於全球投資格局、國際分工以及中國國內經濟轉型、産業結構升級等都將産生深遠影響,也是中國邁向經濟強國的重要標誌之一。 2015年2月份,國務院常務會議提出,將促進我國重大裝備和優勢産能進一步“走出去”,實現互利共贏。從國內産業發展看,以高鐵、核電為主的裝備在國際市場具有高性價比的競爭優勢。推動中國裝備走向國際市場,優化外貿結構,既能促進國內産業轉型升級,也對構建互利共贏的新格局具有重大意義。

  長期以來,我國在外貿方面一直處於順差位置。但是,出口結構卻不盡合理,出口的主力軍長期停留在紡織品等低附加值産品中,中國製造在國際市場上被貼上了低端、廉價的標簽。目前,這些情況已經有所改觀。據著名經濟學家宋清輝分析,目前中國正在從“世界工廠”向投資輸出國轉變。以高鐵、核電為代表的中國裝備製造業以質優價廉的優勢贏得國際認可,成為中國製造的新“名片”。

  自中國企業“走出去”戰略實施以來,中國的國有企業逐漸成為海外投資的主力,這也是與其國際化進程密不可分的。那麼,國有企業的國際化進程大致可以分為幾個階段?都有什麼特點?帶著此話題,《國資報告》記者採訪了清華大學戰略新興産業研究中心主任吳金希。吳教授告訴記者,改革開放以來,中國國有企業的國際化進程大致可以分為三個階段,各有其特點。

  首先是“初步嘗試”階段,即改革開放到20世紀90年代中後期,國有企業隨著競爭實力的增強,開始自發地走出國門。但是,由於國企在資本、技術和國際管理經驗缺乏等方面的原因,同時國家對國資的對外經營審批也比較嚴格,這一階段企業的對外經營主要表現在國際貿易、吸引技術和FDI方面,國企對外投資極其有限。當然,也有一些在境外經營影響較大的案例,比如20世紀90年代初,首鋼並購秘魯鐵礦企業,開始時爭議非常大,後來隨著鐵礦石價格升高,目前來看,收益還可以。

  第二個階段是本世紀初以來的“大舉進軍”階段,國有企業改制後實力逐漸增強,以及隨著中國加入WTO、中央政府積極實施“走出去”戰略等大背景,國有企業開始加速走出國門。這一階段國企走出去既取得輝煌成績,同時問題也存在很大問題,面臨著諸多風險。其中有些投資或經營失敗導致國有資産流失的案例非常慘痛,損失很大。總體而言,這一階段的中國企業國際化經營還處於摸索學習階段,我國的跨國公司的國際經驗和風險管控能力還有較大差距。另外,此階段央企對外投資的資産監管體系並不健全。

  當前,是第三階段,可以稱為相對成熟和冷靜階段。近幾年來,隨著中國經濟放緩,國企對外投資更加趨於理性。比如,在“高鐵外交”背景下,為了避免在國際化競爭過程中出現相互拆臺、互相打架等現象,促成南北車合併成中國中車,也將中央企業的國際化影響力推向了一個新的高度。同時,在這一過程中,國資監管也逐漸跟上了國企海外經營與投資的步伐。比如,國務院國資委從2011年及之後就陸續出臺多個文件,包括《中央企業境外國有資産監督管理暫行辦法》等,力圖構建境外國有資産的監管體系。

  隨著“一帶一路”戰略的實施,更多的國有資本將“出海”,對外直接投資有望進入新一輪快速增長期,國有企業的國際化步伐也將進一步加快。

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