耕地上種樹為何6年整改不了？保護淪為“紙上談兵”

　　“文件式”執法致多地耕地保護“紙上談兵”

　　耕地上種樹為何6年整改不了？《經濟參考報》記者在調查中發現，在國家實施“最嚴耕地保護制度”的情況下，仍有一些地方基層存在早就被發現的違法佔用耕地事件，因基層政府相關職能部門的“文件式”執法而未予整治糾正，導致耕地保護在落實層面變成“紙上談兵”，而地方經濟訴求未被滿足是其重要原因。

　　專家建議，耕地保護政策落實到位，應強化對基層職能部門的督查和追責；同時，應從多方面綜合考慮，“70後不願種地、80後不會種地、90後不提種地”這類現象背後反映出的是土地對於農民的吸引力開始下降，應從根本上完善制度，提高耕地收益。

　　 “文件式”執法保護不利

　　2008年，金溪縣國土資源局為補充重點項目佔用耕地，實施了一項名為“造地增糧富民”的旱地開發工程。2009年4月，項目竣工時共新開發旱地1700余畝，並由江西正邦林業開發有限公司通過競標，獲得了29.5年的承包經營權。

　　根據國家對於耕地保護和項目驗收的相關規定，金溪縣國土資源局與正邦林業公司簽訂的承包合同上約定，承包方只能在新開發的耕地上種植油菜、大豆、西瓜、玉米等農作物，不得擅自改變土地用途。

　　而實際上，就在正邦林業公司承包的第二年，就以種植農作物虧本為由，開始在承包地上大規模種植芳樟經濟林。2010年6月，金溪縣國土資源局發現了企業的違規行為，並對該企業下達過限期整改通知書。

　　2016年7月中旬，記者在金溪縣當年開發的旱地現場看到，雖然距金溪縣國土資源局下達整改通知的時間已過去6年，但企業並沒有恢復這些耕地的用途。正邦林業公司金溪縣負責人鄭福昌坦承，他們知道改變土地用途是違規行為，但從公司的收益角度來看，種植芳樟收益更大。

　　記者在採訪過程中發現，基層政府相關職能部門採用類似“文件式”執法，導致耕地保護有名無實的並非僅此一例。

　　在江西九江縣，當地國土資源部門于2014年就發現了當地林業局的退休幹部劉英勇違法佔用耕地建房。但是，此後在長達一年半的時間中，縣裏的聯合執法部門僅僅以下達文件、口頭通知的形式，要求當事人整改，事情一直懸而未決。直至媒體曝光，當地才採取有效措施進行處理。

　　耕地保護“文件式”執法並不鮮見。在廣東省陽江市一宗數萬平方米農用土地被當地某個體老闆非法徵用的事件中，從2008年開始，當地國土部門在8年內連下4道土地行政處罰決定書，但是卻沒有實質性的強制整改行動。非法徵地行為不僅未得到阻止，佔地面積卻越變越大。

　　 文書“令牌”難擋經濟利益訴求

　　記者了解到，雖然金溪縣新開發的旱地大部分成了企業經濟林，改變了土地用途。但當地仍舊將這些旱地作為耕地納入了佔補平衡範疇。

　　金溪縣國土資源局局長吳少華坦言，這樣做肯定是不合適的。

　　國土資源部門之所以既沒有強制要求企業整改，還將這塊已不是耕地的“耕地”納入佔補平衡範疇，背後是支援地方經濟發展的壓力。

　　吳少華説，一方面金溪縣發展快、用地需求大，國土部門只能通過耕地佔補平衡政策解決。另一方面，金溪縣以芳樟為原料的香料産業發達，正邦林業公司又是大企業，種芳樟對縣裏經濟發展有利，所以不好採取強制措施。

　　同時，吳少華表示，因為沒建設灌溉設施，那塊旱地作為耕地使用存在缺陷。在農村一些良田都會拋荒的情況下，如果要求只能種植農作物，很難承包出去。

　　九江縣國土資源局副局長趙宋記告訴記者，“文件式”執法有時也是“無可奈何”。對於治理農村違建來説，國土資源部門基層工作人員人數有限，難以時刻盯住每一起違法行為整改情況。

　　“此外，對耕地保護負主要責任的國土部門，對破壞耕地的違法行為沒有強制執法權。一些處罰措施的強制執行，必須要通過法院走程式。”趙宋記説，因為比較麻煩，有時難免出現以“文件”處罰代替實際執法的情況。

　　與此同時，九江縣國土資源局另一名幹部向記者表示，對於退休幹部違章建房，縣國土資源局和鎮裏肯定有責任。但是，因為近年來宅基地比較難申請，在農村未批先建、違法佔用耕地建設房屋情況確實比較普遍。涉及老百姓的住房需求，管理起來確實比較困難。

　　與此同時，記者還了解到，在處理違法佔用、使用土地的行為時，部分地區甚至存在以罰代管的情況。這種做法降低了職能部門嚴格執法的意願，一紙文書的“文件式”執法反而成為規避“不作為”責任的“擋箭牌”。

　　採訪中，一名欲將耕地建房出售給記者的村民表示，在當地如果“能找到人”，即使違法建房出售被發現，只要交一些錢就不會被追究。而另一位違法佔用耕地建房受訪者則明確表示，當初就是因為相關部門罰款後就沒再追究，自己才會把房子建起來。

　　耕地保護還需加強督查

　　截至記者發稿，九江縣有關部門已通過聯合執法將劉英勇的違建房拆除，並決定在全縣範圍內展開保護耕地的專項行動，並對因不認真履行職責，造成違規建房的主要責任單位和責任人進行問責。

　　金溪縣國土資源部門再次對責任方下達了改正違法、違規行為，恢復耕地用途的通知。吳少華表示，如果企業這次再不進行整改，將於今年9月份收回企業對耕地的承包經營權。

　　2016年6月，經國務院同意，國土資源部會同有關部門組織編制的《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）調整方案》印發實施。《調整方案》要求，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。

　　記者梳理髮現，近年來，除了個人和企業違法、違規佔用耕地的行為難以禁絕，一些政府部門知法違法，因非法佔用耕地而被約談或者通報的事情也時有發生。2015年8月，國土資源部官網就對重慶市合川工業園區違法佔地案、寧夏回族自治區銀川市永寧縣違法佔用基本農田開發閩寧産業城案、內蒙古山路能源集團有限責任公司違法佔用耕地建設光伏電廠案等6起國土資源違法違規案件進行了通報。

　　相關專家認為，無論是對個人和社會經濟組織違法佔用耕地進行“文件式”執法保護，還是部分地方違法佔用耕地，雖然存在一些客觀原因，但是本質上所反映的問題還是，目前耕地保護意識不強、執法不嚴。

　　耕地保護事關國家的糧食安全，是關係我國經濟和社會可持續發展的全局性戰略問題。中國社會科學院農村問題研究所研究員李國祥表示，對於保護耕地僅落在文件紙和口號上的行為，需引起重視，有關部門對此要進行調查，追究履行職責不力的單位及相關負責人的責任，強化基層政府和職能部門落實耕地保護責任的意識。

　　與此同時，李國祥表示，除了強化督查和追責，對於這些事件背後的深層次原因，以及基層耕地保護中存在的一些客觀難點，相關部門也應進行深入了解，尋找解決辦法。（秦宏 胡喆 胡晨歡）

　　？專家：保護耕地宜從治本著力

　　除了加強監管和懲治力度，根本上要提高耕地收益

　　 ？近年來，國家層面和各地陸續出臺的關於耕地保護的制度法規和文件表明，我國是農業生産大國和人口大國，耕地保護對於保障國家糧食安全意義重大，各地保護耕地的意識也在明顯提升。

　　但與此同時，部分基層地區相關職能部門，對於因農村違建、企業擅自改變流轉土地用途等違法佔用、使用耕地的行為，採取“文件式”執法保護，導致耕地保護成為一句空話，反映出目前一些地方在加強耕地保護方面，仍存在不少問題。

　　記者在採訪中發現，由於農村宅基地制度改革在我國剛起步，因制度上的缺陷造成目前農村宅基地使用管理混亂，老宅舊房退不出、拆不掉，農民新增的宅基地需求難以得到滿足，導致農村違建與耕地保護之間的矛盾，也是基層國土資源部門在執法過程中遭遇的兩難問題。

　　根據2016年4月份發佈的《2015年中國國土資源公報》顯示，截至2015年末，全國耕地面積為20.25億畝，全國因建設佔用、災毀、生態退耕、農業調整等原因減少耕地面積450萬畝，通過土地整治、農業結構調整等增加耕地面積351萬畝，年內凈減少耕地面積99萬畝；全國建設用地總面積為5.78億畝，新增建設用地760萬畝。

　　相關專家表示，雖然目前各地通過後備土地資源開發、土地整治等手段，對減少的耕地進行了彌補。但是現實情況是，一方面全國可供開發的土地後備資源越來越少；另一方面新開發出來的耕地，因為後期管理等問題，在品質上難以得到有效保證，耕地保護形勢仍然很嚴峻。

　　對於如何切實保護耕地，解決耕地保護中存在的難題和問題，部分專家認為，既要對保護耕地不力的基層政府和相關職能部門嚴格督查、追責，也要從源頭上完善佔補平衡補充耕地後期使用管理，農村宅基地使用管理等相關制度。

　　江西省社科院研究員尹小健表示，以通過佔補平衡補充耕地的情況來説，除了要從立項、實施和驗收等程式上規範相關土地開發項目的實施。同時，也要進一步明確後期具體的管護措施。

　　2015年，江西余江縣被列為全國農村宅基地制度改革試點。余江縣國土資源局局長蔡國華告訴記者，一戶多宅、房屋面積大、佈局朝向亂、違法建房多、私下買賣亂、空心化嚴重等六大問題，是農村宅基地存在的普遍問題。宅基地制度改革前，每年縣裏都會有六七百棟農村違建房出現。且由於執法人手不足、執法難，難以處理。

　　“一方面出於耕地保護考慮，對新增宅基地控制較嚴；另一方面供給緊張，又導致佔用耕地違建的行為難以禁止。”蔡國華表示，解決農村佔用耕地違建的問題，除了嚴厲打擊以外，根本上還是要加快農村宅基地制度改革，盤活存量，加強農村建設規劃。

　　保護耕地既要重視數量，還要重視品質。近日，國土資源部印發《關於補足耕地數量與提升耕地品質相結合落實佔補平衡的指導意見》。相關專家表示，“推進耕地提質改造，以補改結合方式落實耕地佔補平衡”的新政，可以説是被“逼”出來的改革措施。目的是既要保障經濟建設合理用地需求，又要落實好最嚴格的耕地保護制度，充分發揮耕地佔補平衡對工業化、城鎮化建設佔用耕地的補救作用，堅守耕地紅線。

　　目前，耕地數量的保護與監管已劃出了紅線，可以利用資訊科技手段進行監管。但是，因為農藥、化肥不合理施用、耕地過分使用；新增耕地的後期培肥管護不力、基礎設施不完善等問題，而造成的耕地品質下降，需要得到更多的重視。建立相應的耕地品質監測評價報告制度，以及建設監測網點的工作應儘快進行。

　　部分基層幹部還指出，如何提高農民耕地保護意識，也是做好耕地保護工作亟須解決的問題。

　　“70後不願種地、80後不會種地、90後不提種地。”江西部分地區農業局幹部表示，隨著經濟的發展和相對收益的比較，土地對於農民的吸引力開始下降，農村耕地拋荒，也是基層幹部、群眾耕地保護意識弱化的重要原因。需要國家有關部門在促進農村一二三産業融合發展，提高耕地收益上採取更多有效措施，進行更多的投入。（記者 秦宏）

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