房地産稅若僅按面積徵稅並不公平

　　中國社會科學院財經戰略研究院研究員　楊志勇

　　8月5日,在十二屆全國人大常委會公佈的立法規劃中,房地産稅法赫然在列,這意味著備受關注的房地産稅法正式進入全國人大的立法規劃。房地産稅改革又一次引起各界高度關注。

　　房地産稅立法近期能完成嗎?

　　房地産稅列入人大立法議程,這很容易被解讀為立法工作很快就會完成,房地産稅馬上就要推出。這種理解有誤。例如,預演算法不是新立法,而只是修正,就經歷了10年。許多法律也歷經多次討論,最後才得以通過。部分法律草案由於不夠成熟,在討論中甚至夭折。房地産稅列入立法議程,這是落實中共十八屆三中全會“加快房地産稅立法並適時推進改革”的要求。“加快”是相對而言的,旨在表明房地産稅立法的迫切性。

　　房地産稅立法需要加快,因為這是一個關係到地方政府融資的重要問題。房地産稅多為地方稅,是地方政府,特別是基層政府的主要稅收收入來源之一。2015年上半年,地方財政普遍不寬裕,有些地方稅收收入甚至出現負增長。“營改增”試點按照計劃年內要收官,收官之後,新增增值稅收入不能長期作為地方稅。

　　在這樣的背景下,為地方政府尋找稅收收入的任務更顯急迫。但是現在絕非房地産稅出臺的良好時機。房地産稅立法屬於制度建設的內容,在正常條件下,房地産稅于房地産市場的影響微乎其微。可是當前的房地産市場十分敏感,與之相關的稅收調整政策均易引發市場波動。

　　房地産稅應該替代哪些稅?

　　本文討論的房地産稅是對所有房地産以評估價為基礎普遍定期(一般為一年)開徵的一種稅。滬渝試點的房産稅不是本文所討論的房地産稅,該稅種徵收範圍狹窄,且涉及人群有限。

　　從稅源來看,房地産稅確實可能為地方政府籌集不少的收入。現有的商品房價格中,已經包含了直接針對房地産徵收的多種稅費基金。只與房地産有關的稅收就有房産稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅、耕地佔用稅5種。近幾年,這5種稅所提供的稅收收入佔稅收總收入都超過了10%。這還不算營業稅、企業所得稅收入中來自房地産的部分。

　　認為中國房地産持有環節幾乎沒有稅的觀點並不符合現實,比如房産稅和城鎮土地使用稅都是持有環節課徵的稅。其他在交易環節形成的稅收負擔與以後逐年要繳納的房地産稅是可以等價的。未來所要繳納的房地産稅通過時間價值可以換算為當前的稅收負擔。交易環節繳稅過多,意味著持有環節課稅不見得合理。因此,要對所有房地産開徵房地産稅,就要考慮這個因素,並盡可能把已有稅負扣除。

　　從技術上看,還要解決房地産稅替代哪些稅種以及收費基金的問題。房地産稅至少應該取代上述5種稅。比如國有土地使用權出讓金收入名義上屬於産權收入,和稅收有別,但它和稅收一樣,都構成了政府可支配財力。因此如土地出讓金繼續存在,房地産稅即使要開徵,稅率也應低於那些土地私有制國家。這是中國房地産稅開徵的特殊國情。不能因為開徵房地産稅是國際慣例,就忽略了土地國有制的特殊國情。除此之外,現在徵收的與房地産相關的各種基礎設施建設配套費也應被替代。

　　房地産稅負擔不可小覷

　　房地産稅收入用於提供地方公共服務。這對地方治理提出了很高的要求。地方政府徵稅後,需要告訴當地人民錢用在何處。地方政府沒有太多的國家機密,資訊的公開透明是必須的。而且從好的方面説,加快房地産稅改革步伐,可以促進地方治理的改善。

　　房地産稅開徵不能不考慮到許多中國人是在不具備商品房購買力的前提下擁有商品房的國情。這主要是福利分房。幾萬元就買了一套現在可能價值千萬的住房,而收入維持在每月數千元的水準上,這樣的人怎麼能繳得起哪怕是1%的房地産稅呢?房地産價格十多年來漲幅較快,原來一平方米五六千元的,現在可能漲到了八九萬元,而業主工資收入長期維持不變,假設一直在數千元,那麼,即使業主有心繳稅,也無法負擔。

　　考慮到上述兩種現象在全國各地不同程度存在,如果要減免這些人的房地産稅,那麼房地産稅收入又能收到多少?而且,只對少數人課徵的房地産稅,無論如何不能稱為國際意義上的房地産稅。另外,即使是按1%或更低的稅率徵收房地産稅,稅負也不會太輕。房地産稅基較大,即使有折算系數,最後所要繳納的房地産稅也不會太少。與物業費的直觀比較,如何科學合理地設計房地産稅徵管制度也是一個嚴峻的挑戰。

　　僅按面積免稅恐無法反映徵稅公平

　　有人建議每人都有60平方米的面積免稅。可是問題在於,市場經濟社會中,不同地段的60平方米價格差距太大。市中心的60平方米可能比郊區的600平方米還值錢。這樣,住郊區的人繳納的稅反而更多。稅收待遇的公平從何談起?再者,依照這樣的思路,越是公共服務完善的繁榮地帶,就越是收不到房地産稅,這不利於繁榮地帶的公共服務的可持續供給。

　　實際上,房地産稅為地方公共服務的融資,所對應的地方只能是範圍較小的地方。否則,某地公共服務改善之後所帶來的房地産增值對業主來説可能是一場災難。例如,某地區房地産因為政府新修地鐵而增值,如果該地區適用的是和其他地區一樣的稅率和計稅辦法,那麼,這種土地增值不見得就能彌補房地産稅的損失,特別是土地增值不能立即變現,反而使得新增房地産稅增加當地居民的負擔。由此可知,以北上廣思維來考慮的每人平均60平方米免稅方案,不見得就能適應三四線城市以及農村住房面積較大的國情。

　　房地産稅不能調節貧富差距

　　有人建議用房地産稅調節貧富差距。這不能不説是用心良苦。可是,作為一種地方稅的房地産稅怎麼能有調節收入分配的功能呢?收入分配通常是中央政府的功能。房地産稅肯定是佔有房地産多的富人多繳稅,但以此來調節貧富差距,國際上也是鮮見的。進步的社會肯定要幫助中低收入者,但這更應該通過公共服務的完善,通過社會保障的全覆蓋,通過給中低收入者創造更多的發展機會來解決。

　　房地産稅改革與國家治理和地方財政格局有關,與宏觀經濟運作直接相關。房地産稅改革不能不慎重。從長遠來看,我們可能都無法擺脫被課徵房地産稅的命運,但是,房地産稅改革不能不謹慎,因為它事關全局。考慮到國情,房地産稅減免涉及面廣,短期內,所能提供的收入不見得多,但因此要冒極大的風險。風險過大的嘗試不值得。改革需要勇氣,但這還遠遠不夠,專業支撐的智慧更不可或缺。改革不能被錯誤觀點所誤導。只有方向對了,改革目標終究會實現。