業務探討

　　□ 李寧一

　　質監部門在行政執法過程中所製作的執法文書，是具有法律效力和法律意義的規範性文件。為了保證執法文書的統一性、規範性，以保障執法活動的法律性、權威性、嚴肅性，質檢總局下發了新版執法文書，明確了文書的使用説明、製作要求以及注意事項。正確使用並製作好執法文書，對於履行辦案程式、確保程式合法具有十分重要的意義。那麼，如何認識執法文書與辦案程式二者之間的關係呢？

　　履行某一法定程式，必須用執法文書來體現。《品質技術監督行政處罰程式規定》對行政處罰活動的程式性要求做出具體規定。按照該規定，執法人員在辦理行政處罰案件過程中每履行一個程式，都應有對應的執法文書來體現。現實中，執法人員不可能以口頭方式履行某一辦案程式。但凡履行某一程式，必須有相應的文書予以記錄和體現。比如：檢查環節要製作《現場檢查筆錄》、送達環節要使用《送達回證》、符合聽證條件的案件要給當事人下達《聽證告知書》，如果當事人申請聽證，還要給當事人下達《聽證通知書》等。縱觀《品質技術監督行政處罰程式規定》，從案件受理直至結案，每一個程式環節都應該有相應的執法文書相伴，一言以蔽之，執法文書貫穿了行政處罰案件的始終。

　　執法文書是履行辦案程式的記錄和憑證。行政處罰案件認定的違法事實，是用包括執法文書在內的所有證據材料予以體現的相對事實（即法律事實），而不是絕對事實（即客觀事實）。因為違法事實的前後過程既無法還原，也無法重現，對違法事實的認定，只能依靠合法有效的證據材料和相關執法文書，而認定的違法事實只能是相對而言的法律事實。用一句法律格言能很好地説明這個問題：“在法庭上，沒有事實，只有證據”。基於此，執法文書在履行辦案程式、確認違法行為方面發揮了重要作用。從嚴格意義上説，履行某一程式時是否使用了相應的執法文書，文書製作是否嚴謹，文書內容是否有效，這些都直接決定案件能否立得住、站得穩。倘若某一個法定程式環節沒有相應的執法文書來體現，則意味出現了嚴重的程式違法。比如：作出處罰決定前未送達當事人《行政處罰告知書》；未聽取當事人陳述申辯、未製作《陳述申辯筆錄》就下達處罰決定書等，這些程式性錯誤，將直接導致行政處罰無效。這樣的案件，在案卷評查中是零分卷，在行政訴訟中是敗訴案。另外，一些程式倒置的現象也是造成案件不能成立的主要原因，比如，作出處罰決定在前，而決定審批在後。在執法實踐中，如果一個行政行為在程式方面出現違法，即使其實體方面沒有問題，該行政行為依然是違法的。客觀講，案件卷宗材料中的每一份執法文書，不僅是行政機關執法工作的載體和體現，也是檢驗執法工作是否公正、是否合乎程式的要求。

　　在依法治國的大環境下，確保程式合法是促進依法行政、公正執法最佳手段。這是因為，程式是公正、公平、有序之保障，是法治社會的共識，保障程式合法有利於規範行政處罰活動，能夠確保當事人權益不受侵害。

　　執法文書與辦案程式相互對應、相輔相成。執法人員製作執法文書，是履職的體現和程式合法的保障。一份合法有效、規範嚴謹的執法文書，能展現質監部門的良好形象和執法人員的基本素養。更為重要的是，通過執法文書來確保程式合法，必將促進執法活動本身的合法性，有利於形成良好的行政管理秩序、樹立執法的權威，而這些，正是依法行政的關鍵所在。

　　（作者單位：北京市質監局）