實現食品安全現代化治理：先要正確界定安全、營養和品質

近年來，在黨和政府的不斷努力下，我國食品安全形勢已大為好轉，食品抽檢合格率基本穩定在97%以上。但是，食品安全工作中仍然面臨很多問題與挑戰，其中一個就是在相關的法律法規、文件和實際工作中，常常將食品安全和營養、食品安全和品質混為一談。這種混淆既會導致食品安全工作邊界模糊，降低食品安全工作的效率和治理效果，也會導致政府和市場邊界不清，影響資源配置效率，更會導致公眾對食品安全形勢的誤判，影響食品安全的社會共治。因此，筆者認為，為了實現食品安全的現代化治理，必須正確界定安全、營養和品質的關係。

安全、營養和品質的定義與關係

我國《食品安全法》將食品安全定義為，食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。FAO則將食品安全定義為食品中沒有或是含有安全的、可接受範圍內的可能危害消費者健康的物質。

從這些定義中，我們可以明顯看出，食品安全是指食品無毒無害，不會危害消費者的健康。例如向食品中添加工業染料蘇丹紅會提高消費者患癌症的幾率，是典型的食品安全問題。

營養儘管沒有一個權威的定義，但一般意義上營養是指食物中包含的熱量及其他有利健康的成分，如食物中包含的蛋白質、脂肪、碳水化合物等物質的種類和數量。如果一種食品中含有的營養含量更高，我們會説這種食品是更加富有營養的，例如我們會認為蛋白質含量更高的牛奶更富有營養。

品質的範圍則更加廣泛，通常指物品的可靠性、安全性，功能上是否完備，能否滿足需求等。具體到食品品質，則包括了安全、營養、口味、便利性、標簽、包裝、環保性等眾多內容。例如我們在評價蛋糕的品質時，不僅會考慮蛋糕是不是安全，含有多少營養成分，還會考慮蛋糕的味道和口感，蛋糕的規格和包裝，吃起來是不是方便等眾多因素。

通過這三者的定義，可以發現，安全和營養都是品質眾多維度中的一個，而品質所包含的內容則寬泛得多，品質不高的食品未必不安全，也未必是缺乏營養的。至於安全和營養，這兩者只有很小的交叉部分，大部分是不同的。只有在食品中含有得營養不能達到最低要求時，營養問題才是一個安全問題，例如因奶粉中基本營養物質嚴重不足導致的大頭娃娃事件。而當食物中的營養物質含量超過最低的限度之後，營養問題就不再是安全問題，例如市場上的牛奶産品儘管蛋白質含量不盡相同，但蛋白質含量都達到了最低的要求，就都是安全的。同樣的，安全問題也不只是營養不能達到最低標準的問題，更多的是含有有毒有害物質的問題，例如向食品中添加有害工業染料的蘇丹紅事件。這三者關係可以通過下圖呈現：

圖：安全、營養與品質的關係

混淆食品安全、營養與品質的不良後果

不良後果一：混淆食品安全、營養和品質之間的關係會導致管理部門之間權責不清，降低監管的效率和效果。經過多次機構改革，目前我國的食品安全工作主要由國家市場監督管理總局和農業農村部負責，其中農業農村部負責農産品的生産環節，國家市場監管總局則負責之後包括流通、加工、銷售在內的所有環節，此外檢測的標準則由國家衛生健康委員會制定。

在這些部門中，相關的食品安全工作均由具體的司局進行負責。儘管營養和品質都包含一定的安全問題，但更多的部分是與安全無關的部分。如果不能正確界定安全、營養和品質，在法律法規和文件中涉及到食品安全的地方將營養和品質一併提及，就會超出食品安全工作的邊界，導致食品安全監管部門的權責邊界不清。在食品安全治理資源有限的條件下，這既加重了治理負擔，又降低了監管效率和治理效果。

不良後果二：混淆食品安全、營養和品質之間的關係也會導致政府和市場邊界不清，影響資源配置的效率。食品安全是食品生産供給中的底線，是廣大人民群眾普遍關心卻無法通過市場完全解決的問題，因此，需要政府花大力氣扮演好監督者的角色，兜好食品安全的底線。而食品營養與品質則很不相同，在政策兜住安全底線的前提下，食品必備的營養與基本品質要求就滿足了，更高的營養與品質不再是政府的責任，而應該交給市場發揮其高效的資源調配作用。政府的過多干預反而可能導致政府和市場的邊界不清，降低市場配置效率，影響到廣大人民群眾福利水準的改善。

不良後果三：混淆食品安全、營養和品質之間的關係會加劇公眾對食品安全形勢的認知偏差，不利於食品安全的社會共治。目前不管是在食品安全工作的實踐還是在宣傳中，品質、營養和安全常常被混淆，將營養、品質問題作為安全問題進行監督。例如將一些風味物質的指標納入對産品合格的考察，這無形中在廣大人民群眾心中將營養、品質和安全畫上了等號，使其將一些食品營養不夠豐富、品質不合格的情況（如標簽不規範，某一風味物質不達標，某一營養素不夠豐富等）當作食品安全不合格，甚至將一些健康問題錯誤地歸咎於食品不安全，從而錯估我國當前的食品安全的形勢，不利於食品安全的社會共治。

今年5月，黨中央國務院提出了《關於深化改革加強食品安全工作的意見》，意見中要求通過堅持安全第一、共治共用等原則和明確監管事權、嚴格責任追究等措施建立食品安全現代化治理體系。但是要做到安全第一、共治共用、明確事權、嚴格追責，就必須首先正確界定安全、營養和品質，明確食品安全工作的邊界，厘清各監管部門的權責；就必須正確處理政府和市場之間的關係，狠抓安全問題，將營養和品質更多地交給市場；就必須正確處理兜底和發展的關係，兜底食品安全；就必須向公眾傳遞清晰明確的信號，使公眾正確判斷我國的食品安全形勢。(作者：北京食品安全政策與戰略研究基地首席專家、中國食品安全30人論壇專家白軍飛教授，中國農業大學經濟管理學院博士生 符紹鵬）