監管部門一直都在“效率與品質”之間尋求平衡與突破，查審分離十多年的探索在一定程度上維護了市場公開、公平、公正和投資者合法權益，促進資本市場健康發展，但未來中國資本市場的執法體制改革還有更長的路要走。

　　寬進嚴管、加強監管執法是當前我國資本市場監管轉型的“著力點”，證監會的“主營業務”正在從審核審批向監管執法轉型，將“運營重心”從事前把關向事中、事後監管轉移，證監會主席肖鋼曾多次表示，要對違法違規行為，毫不手軟地追究到底、處罰到位。作為監管執法的後臺部門，證監會行政處罰委在建立的8年間，有效率有品質地開出了496張罰單和135張市場禁入決定書，既維護了市場的秩序，又震懾了不法分子，成為監管執法中不可或缺的重要一環。

　　一張罰單如何産生？監管執法的邏輯是什麼？證監會推進的以“查審分離”為核心的證券執法體制改革效率幾何？我們有必要了解和總結，以便更為清晰地認識到監管層打擊違法違規行為的力度，以及保護投資者的合法權益，維護資本市場穩定健康發展的決心。

　　查審分離演進路徑

　　效率和公平是行政執法的兩大核心價值，當證券期貨這一具有時效性特徵的市場遇到行政執法時，是要效率還是要品質，是擺在監管部門面前的主要問題。事實上，監管部門一直都在“效率與品質”之間尋求平衡與突破，其中以“查審分離”為核心的證券執法體制改革，是最為關鍵的一筆。

　　縱觀查審分離的形成與建立，其有著較為紮實的歷史沿革。最初，證監稽查部門集立案、稽查、處罰于一身，立案、調查、審理、提處罰意見均由稽查局獨立完成。

　　第一次大的調整發生在2002年，查審分離的行政處罰體制的初步確立，證監會將行政處罰工作分為兩個階段，第一階段為案件調查階段，由稽查部門負責；第二階段為案件審理、聽證階段，審理由處罰委做出，具體事宜由法律部承辦，而處罰委則是由證監會各部門副主任以上領導和各派出機構負責人組成。

　　這改變了延續多年的調查、審理由稽查部門一管到底的做法，確立案件調查與審理部門相互配合、相互制約機制，初步建立起了分工明確、職責清晰、程式規範的處罰執法體制。但這僅僅是證監會在效率與公平的第一步探索。

　　2006年10月，借鑒美國的“行政法官”機制，證監會設立了相對獨立的處罰委及辦公室，實行行政處罰案件行政機關內部審理的專門化、專職化和專業化，並成立了稽查總隊。至此，證監會幾年來推行的“查、審分離”模式正式從制度上確定，調查與處罰權力的相互制約機制由此形成。

　　“在此之前，聽證人員多為兼任委員，其對整個案件可能不熟悉，或對同類案件的處罰情況不了解，可能造成對同類型案件處罰標準不一的結果，而新一屆行政處罰委聘用的委員啟用了專業人員，這些專業人員來自於在稽查、法律部門或者相關領域工作過的經驗豐富且有良好專業知識背景的資深監管人員。”清華大學法學院教授湯欣表示，這實現了委員的專職化和案件處理的專業化，保證了審理中的獨立性。

　　此外，本次調整還形成了行政復議，並確立了法院審判等救濟程式。

　　在中國人民大學教授葉林看來，這是證監會的自我革命。葉林指出，查審分離強化了權力制衡，在我國行政管理體系的尚屬首例，其核心制度價值是在行政執法程式中引入司法元素，通過調查與審理部門的分立，在不損害行政效率的前提下，最大限度地保證程式公正和實體正義，減少事後被行政復議、司法審查所推翻的機會，從而維護監管執法權威。

　　時隔八年，這種創新制度的優勢逐步顯現，據記者了解，自2006年10月成立至2014年12月底，證監會行政處罰委共審結案件687件，發出了496項行政處罰決定書和135項市場禁入決定書，結案率在90%以上，同時，2117人被沒收了違法所得並繳納了罰款，其中，罰沒款總金額超過了20億元。

　　這與國外監管機構同期執法情況相比，在處罰數量和結案速度上，均處在較高水準上。據悉，美國證監會2010年至2013年由行政法官簽署的初步裁定分別為19件、35件、31件、67件；英國金融行為監管局2012~2013年度共作出罰款決定51件。

　　此外，值得一提的是，為嚴厲打擊證券期貨犯罪行為，保護資本市場健康發展，公安部經濟犯罪偵查局加挂了證券犯罪偵查局牌子，由公安部和證監會雙重領導，公安人員被派駐在證監會辦公，專門負責證券期貨犯罪大要案的指導、協調、督辦。2008年至2014年，證監會行政調查後向公安機關移送證券期貨犯罪案件和線索241起。

　　如何開出一張罰單

　　作為行政執法部門，證監會每派發一份行政處罰書，必須有理有據，所以在案件的調查審理上有著一套較為嚴密的體系。

　　當案件線索出現，最先衝到前面的就是證監會的稽查部門，它們負責案件的立案調查，在調取事實固定證據後將終結調查程式的案件移交至處罰委，而處罰委則是採用準司法化的程式，按照法律適用原則去判定違法違規事實。

　　違法違規事實如何認定呢？處罰委委員苑多然表示，“五人主審合議制”確保了認定結果的權威，簡單來講，就是五位行政處罰委委員從不同角度、 不同法理對案件進行判斷，最終將各自意見匯總形成初步判決結果，結果會以告知書的形式發送給擬處罰對象，告知書中會註明違法事實、觸犯的法律條款、擬處罰決定等，若擬處罰對象，也就是行政相對人存有異議，可根據聽證規則提出申辯意見，申請參與聽證。

　　“這並不是簡單的標準適用，而是專業人士主導的創造性的適法過程。”苑多然介紹。

　　湯欣也指出，我國的資本市場存在著制度供給不足的現狀，當面對紛繁複雜的市場現實境況，特別是在分析探討各種名目的市場創新及其合法邊界問題時，法律制度顯得相當單薄。在處罰執法過程中，既要填補法律本身由於結構及技術因素無法充分表達或不宜詳盡列舉的內容、細節，達到立法意圖和法律條文的本質目的，又要罰沒有據保護好行政相對人的權利，這就要求審理工作必須由資歷較深、監管經驗較為豐富的相關專業人士承擔，從而保證在複雜的案件審理過程中保持應有的判斷力，查明事實真相，正確適用法律。

　　若行政相對人提請申辯聽證，證監會就需組織聽證會，據了解，參加聽證會的人員包括3~5位聽證員、調查人員、行政相對人或者委託代理人，聽證會給予行政相對人當場闡述申辯意見的機會，處罰委會根據事實選擇是否採納行政相對人的意見。

　　處罰委委員張子學表示，這改變傳統行政簡單化的命令服從模式，充分尊重了行政處罰相對人的實體權利與程式權利，並對其抗辯意見做出針對性的回應，一方面是通過保障相對人參與和理性爭辯的機會和條件，在市場中逐步形成對於處罰執法正當性的確認，使得市場主體對證監會監管執法法治化形成明確穩定的預期；另一方面，則通過充分的“擺事實、講道理”，盡可能消除相對人對證券執法的不解、猜疑，減少因行政訴訟給法院系統帶來的負荷。

　　據了解，出現過處罰委採納了行政相對人意見，最終作出不予處罰決定或對處罰的幅度進行調整的情況，這一情況在證監會行政處罰過往中佔比20%左右。

　　值得注意的是，在案件審理過程中曾出現過“查”“審”，即稽查部門與處罰委分歧較大的情況，對此，證監會內部對重大疑難案件設置了更高層次的決策機制。張子學指出，這恰恰體現出了查審分離的相互監督和制約，在外部，這種監督和執業通過行政復議和司法審查來實現，在內部則通過建立審理制度、簽批程式、問責制度、公開制度、人事管理制度等機制來實現。

　　當然，也不排除行政相對人不服行政處罰，從而提起行政復議和行政訴訟，涉及訴訟時，處罰委委員就免不了要與司法部門打交道。

　　成為被告人，苑多然表示，證監會處罰委在這方面早已擺好了心態，主要就是，積極理性看待、積極對待行政應訴的新常態，行政監管機構應當隨時準備接受司法審查、擁抱司法審查，我們接受司法監督、尊重法院對行政機關的裁決，不干預司法機關獨立判斷，會按照法庭規定作出應辯。

　　“因每一張罰單都是處罰委審慎群策下開具的，所以也決定著證監會勝訴率非常高。”苑多然指出。

　　據了解，證監會涉及行政處罰的復議率從2006年的15.6%下降為2013年的6.98%，當事人復議率(提起復議的相對人佔全部被處罰人數的比例)從2006年的11.7%下降為2013年的6.7%。2015年上半年，證監會因行政處罰被提起的行政訴訟中，有16件行政訴訟一審勝訴，有18件行政訴訟二審勝訴。

　　未來改革攻堅點

　　查審分離十多年的探索在一定程度上維護了市場公開、公平、公正和投資者合法權益，促進資本市場健康發展，但未來中國資本市場的執法體制改革還有更長的路要走。

　　當前，資本市場處在新興加轉軌的特殊時期，受投資者結構影響，A股的違法違規行為日益複雜，公眾參與度極高，加之，資本逐利的本性決定，資訊欺詐、內幕交易、操縱市場等投機違法行為是市場的伴生物，具有長期性固有性，不會因為市場成熟、加強管理就能完全消失。所以，隨著創新産品的層出不窮，種類繁多且手段不斷翻新的違法行為也活躍起來，借助網際網路，違法者可以輕易實現跨市場、跨邊境作案。當事人反調查的意識越來越強，內幕交易開始向隱名化、集群化、跨界化、多層傳遞演化，市場操縱出現短線化、多點化、合謀化和跨市場化的趨勢。部分案件的社會關係複雜，不僅涉及上市公司、仲介機構高管人員，還涉及到金融機構、黨政機關幹部，這些都對監管者提出了挑戰。

　　張子學認為，面對創新品種繁多的現實情況，率先要從證券法修改與期貨法立法的角度，消解立法空白、立法倒挂、立法斷層，原有證券法在違法行為方面的認定較為單一，當前證券法在修訂階段，對於違法行為難以單一認定，較為混雜的情況，是否應明確認定責任，把監管措施寫入證券法和期貨法中，同時，還應適時啟動修訂行政處罰法。

　　“1996年出臺的行政處罰法尚未有啟動修改的跡象，司法解釋方面內容也偏少，實踐中遇到了不少具體的行政法難題。”張子學表示，比如沒有立案能不能處罰、共同行政違法、單位違法與個人違法的區分、行政處罰第三人、調查詢問筆錄的證據性質等，這些仍是模糊界限，有必要進行明確。

　　葉林也指出，此次市場異常波動暴露出了較多的法律問題，如何認定違法違規還需要詳盡考察，如HOMS配資軟體，通過它可以開戶、融資、客戶資金存管、交易、清算，是否涉嫌構成非法證券業務；高頻交易中的高頻申撤在什麼情況下涉嫌操縱。其他如編造並傳播虛假資訊的問題、新三板公司的信披違法的問題、跨市場操縱的問題，都需要在實踐中總結。

　　葉林認為，隨著新股發行註冊制改革的推進，以及事中事後監管轉型的深化，市場給予行政處罰委的壓力會越來越大，近年來，違法案件呈多發高發態勢，內幕交易案件數量超過一半，欺詐發行、虛假資訊披露案件在快速上升。面對大案要案，要建立國家有關部門、地方政府共同參加的“聯手行動”機制，做到對違法行為和風險及時發現、及時制止、及時立案、及時調查、及時處罰、及時公開，高效處置風險隱患。要擴大與境外監管機構的合作。鼓勵自律組織等社會力量採取多種方式廣泛參與，共同維護市場秩序。