《經濟參考報》記者獲悉，繼廣東省後，山東省也將試點委託全國社保基金會投資運營千億養老保險資金。儘管在頂層設計研究層面養老金全國統籌投資方向沒有變化，但在實踐上，省級投資模式正在更廣範圍內被接納；同時，省級社保投資機構正浮出水面。專家認為，統籌層次太低是目前建立養老金投資體制的大敵，只有將統籌層次提高到全國水準才能完成市場化和多元化的投資體制改革。

　　“廣東省已經對全國社保基金理事會進行了千億委託投資，山東省也將委託全國社保基金理事會進行投資，以後是不是還有跟進呢？”在17日召開的“2014年中國養老金論壇”上，中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文説。他認為，與三年前開始養老金投資改革有所不同，當前面臨的形勢發生了根本變化。

　　事實上，在今年上半年，官方就已經對這一消息進行過“吹風”。山東省人社廳廳長韓金峰年初曾表示，今年山東省將在加強社保基金的監管以及保值增值方面做出嘗試：“今年我省也將試點委託全國社保基金會對社保基金進行投資運營，總額也將達到1000億，預計今年上半年首批委託500億，基金來源為省管理的社保基金和各市管理的社保基金。”

　　不過，這與人社部自2011年開始的養老金投資頂層設計研究方向“背道而馳”，《經濟參考報》記者了解到，人社部關於養老金投資體制的研究目前仍聚焦于全國統籌的統一投資模式。

　　對於省級改革路徑的優劣，業內專家爭議頗多。“省級投資模式(包括委託投資)浮出水面，這無疑將固化統籌層次低下的制度弊端，因此，省級投資模式是最不利的可選模式。”鄭秉文認為，目前養老保險領域各級政府事權與財權不匹配、以及養老制度統籌層次低下是建立集中投資管理制度的最大障礙。

　　現行制度下，各級政府對養老保險都有出資的義務，這導致事權和財權的分散，即資産實際保管權在地方，但名義決策權卻在中央，“夾”在中間的省級政府向中央政府負責。地方政府雖然只有基金的保管權，沒有決策權，但久而久之，基金規模不斷擴大，將逐漸成為地方政府的利益，並且越來越固化。

　　而這也是20多年來統籌層次難以提高的真正原因之一。目前養老保險資金流的管理層級非常低，錢都在“底下”層面，全國統籌單位大約有2000多個且大部分為縣市級政府管理層次。有數據顯示，從基金流管理角度看，全國範圍內真正實現省級統籌的只有三、四個省份。

　　“在這樣一個制度環境下，一旦實行中央集中投資管理的體制，就必將觸動早已形成的地方利益。”鄭秉文認為，這涉及中國養老保險制度的根本問題，就是統籌層次提高與否的問題。

　　對此，有業內專家認為，如果允許地方政府單獨投資，存在較大投資風險，即使從2000多個縣市級統籌單位上升到省級作為投資主體，在三十多個省級投資主體建立完善合規的法人治理結構也非常困難，存在很多技術問題。其次，由於地方發展水準不均衡，利益訴求也不盡一致，這就增加了制度運轉的交易成本和規則碎片化風險。

　　“至於授權各省自行投資，不管是借用省級社保經辦機構為基本養老保險基金的投資管理主體，還是建立省級法人機構，抑或建立省級社會保險投資管委會，省級投資的方案顯然不適應國情。”鄭秉文表示。

　　不過，從實踐看，這已經不再僅僅是一個設想。山東省出臺的相關文件顯示，將設立省社保基金理事會，作為中國第一家省級社保資金投資運營機構，它將承接管理劃轉的省屬企業國有資本,行使投資者職能。這一機構的設立也表明省級財政也會像中央財政一樣每年拿出一部分資金作為社保資金的戰略儲備。

　　專家表示，在建立投資體制的時候，必須處理好中央與地方的關係，目前基本養老保險基金統籌層次如此低的情況下，資産池的保管權、處置權、受益權需要重新厘清。此外，統籌層次太低是目前建立任何投資體制的大敵，只有將統籌層次提高到全國水準才能完成市場化和多元化的投資體制改革。