5月18日，《關於2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》（簡稱《意見》）發佈，對今年國有企業改革進行了總體部署，明確提出要出臺深化國有企業改革指導意見，以及中央企業重組、國有資本運營、發展混合所有制、強化企業內部管理等若干配套方案，市場將其解讀為“1+N”政策體系。本文根據十八屆三中全會、《意見》精神和國有企業面臨的經濟形勢，對國企改革大致方向進行分析，並結合能源行業特點和企業情況進行改革前瞻。

　　一、改革圍繞“五力一率”從三個維度展開

　　《意見》將國企改革目標定位為“五力一率”，即提高國有企業核心競爭力和國有資本效率，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力。相比十八屆三中全會，突出強調了國有企業提升核心競爭力和資本效率，增加抗風險能力。顯然，這是針對近幾年國際國內經濟産業形勢變化、國際競爭加劇、部分國企效益下滑嚴重的大背景提出的。為實現上述目標，預計這輪改革將從提升國有企業的國際競爭力、國內經濟的控制能力、強化國有企業的宏觀微觀管理能力等三個維度展開。

　　一是增強國際競爭能力是提升國有經濟抗風險能力的根本。風險主要是指世界經濟和産業週期波動導致的企業經營困難，抗風險歸根到底要靠企業科技創新增強競爭能力，但這是一個長期過程。從企業組織層面看，增強抗風險能力主要靠縱向延長産業鏈和橫向擴大企業規模，平滑不同環節盈利和增強市場影響能力。上一輪國企改革的核心是政企分離、所有權和經營權分離，帶來十多年的改革紅利。金融危機後，國有企業缺乏關鍵技術、品牌産品、市場網路、商業模式等，開拓國際市場阻礙重重。再加上以原油為代表的大宗商品和傳統行業持續下行，過去粗放型央企發展模式面臨市場風險加大，困難企業不斷增多，2011年後央企利潤增速不斷下滑，今年一季度下降9.9%。為集中優勢資源，提高科技攻堅能力，避免過度競爭內耗，增強國際市場競爭力，需要央企強強聯合，打造行業“航母”，提高行業集中度，抗擊市場風險。為此，《意見》提出制定中央企業結構調整與重組方案，加快推進國有資本運營公司和投資公司試點，形成國有資本流動重組、佈局調整的有效平臺。

　　二是有進有退、公平競爭是提升國有經濟控制力和影響力的核心。國有經濟控制力和影響力，是我國社會主義市場經濟區別於其他市場經濟的顯著標誌之一，即國有經濟控制國民經濟命脈，確保安全穩健運作，增強國有經濟活力和增值能力，同時影響非國有經濟，朝著公平和效率兼顧的方向前進。改革的辦法主要是發展混合所有制，同時發揮國企和非國企的優勢，加強國有資本運營管理。因此，《意見》提出，制定國有企業發展混合所有制經濟的方案，制定鼓勵和規範國有企業投資項目引入非國有資本的指導意見，推進國有資本運營公司和投資公司試點的方案。預計未來將制定針對非國有企業的“負面清單”，國有企業仍絕對或相對控制關係國家安全和國民經濟命脈的關鍵領域，國有資本運營公司和投資公司將成為國有資本管理和保值增值的重要抓手。“負面清單”以外的行業則有望進一步開放競爭和發展混合所有制，非公有資本控股的混合所有制企業將增加，並與民營企業展開公平競爭。

　　三是加強管理為提升國有經濟活力實現國資保值增值的關鍵。國有企業增強活力和保值增值，既需要科技創新和公平競爭，更離不開國有資産的宏觀管理和國有企業的微觀管理。國有企業往往具有産權主體虛置、預算軟約束、法人治理結構不完善等特點，存在內部監督不完善、經營業績考核難、管理人員評價難、投資責任追究難等問題。為最大限度解決上述問題，需要盡可能清晰界定所有者和管理者的權責利，用強有力的制度規範國有企業宏觀微觀管理。從宏觀看，《意見》提出改革和完善國有資産管理體制的意見，完善中央企業分類考核實施細則，加強和改進企業國有資産監督防範國有資産流失的意見，國有企業經營投資責任追究制度的指導意見，修改國有産權交易流轉監管辦法和實施細則，從管理體制、業績考核、監督管理、責任追究等方面構建國有資産外部管理制度。從微觀看，《意見》提出出臺進一步完善國有企業法人治理結構方案，完善中央企業董事會董事評價辦法，建立健全國有企業國有資本審計監督體系和制度，進一步加強和改進外派監事會工作的意見，從企業治理結構、董事監事、內部審計等方面構建國有企業內部管理制度。

　　二、能源行業改革尤為關鍵

　　能源行業是國民經濟的基礎行業，關係國家安全和國民經濟命脈，十分關鍵；涉及供求運價、體制機制、組織形式、科技創新等多個層面，十分複雜；世界範圍的科技創新和産業升級與能源創新和結構調整結合日益緊密，十分緊迫。因此，《意見》在所有行業企業改革“1+N”基礎上，將電力、油氣等能源行業企業改革提出來，進行專門佈置。

　　（一）能源行業發展總體特點

　　一是能源事關國家安全，各國普遍市場集中度較高。能源特別是石油是具有較強金融屬性的國際大宗商品，歷來是各國爭奪的焦點。為加強資源掌控，各國幾乎都選擇了寡頭壟斷的市場結構。如今俄羅斯、巴西、委內瑞拉、沙特等國都有國家所有的大型石油天然氣企業，保障國內能源産銷運安全。即使市場經濟發達的英美等國，也相繼形成了綜合一體化大型油氣企業。美國埃克森美孚是世界最大的非政府油氣生産商和天然氣銷售商，也是最大煉油企業之一；英國BP是世界最大的石油石化企業之一，業務涵蓋油氣勘探開發、煉油、天然氣銷售、發電、油品零售和運輸等。

　　二是能源運輸等環節具有自然壟斷屬性。油、氣、電力行業的運輸管網，以及煤炭運輸的鐵路等，具有規模經濟效應，屬於自然壟斷環節。從效率等經濟規律看，適合在政府監管下國有企業壟斷管理運營。

　　三是能源供求非對稱分佈要求開展公平的能源貿易。無論是煤炭、石油、天然氣等傳統能源，還是風、光、水等清潔能源，基本都呈現産銷非對稱分佈特點，供求通過貿易對接。在保障基本民生需求基礎上，只有充分競爭和發達的金融交易市場才能使能源配置更有效率，適合民營企業和混合所有制企業。

　　四是能源價格事關下游産業的競爭能力。能源是上游産業，其效率和價格直接影響下游産業的成本和國際競爭能力。為保持能源企業適當利潤和合理開發利用，同時也兼顧下游行業發展，需要構建市場競爭和有效監管相結合的價格體系。

　　五是新能源的研發和應用面臨一系列市場和制度風險。一方面，能源科技創新需要大量投入，中小企業往往難以承擔；另一方面，各類新能源的經濟效益和社會效益存在差異，分佈式發電還涉及能源以外多領域制度規範，運輸管網壟斷經營，新能源的運輸和應用往往涉及利益的調整和制度變更，既需要政府協調，也需要較強談判能力的企業跟進。

　　（二）能源子行業當前面臨的問題

　　電力行業：一是售電側有效競爭機制尚未建立，發電企業和用戶之間市場交易有限。節能高效環保機組不能充分利用，棄水、棄風、棄光現象時有發生，個別地區窩電和缺電並存。二是市場化定價機制尚未完全形成，現行電價仍以政府定價為主，電價調整滯後，難以及時反映用電成本、市場供求狀況、資源稀缺程度和環境保護支出。三是新能源和可再生能源開發利用面臨困難。光伏發電等新能源産業設備製造産能和建設、運營、消費需求不匹配，沒有形成研發、生産、利用相互促進的良性迴圈，可再生能源和可再生能源發電尚不能無歧視、無障礙上網。

　　油氣行業：一是進口環節行政性壟斷程度高。目前只有中化、中聯油、中聯化、中海油和珠海振戎5家企業具有原油進口權，只有中化、中石油、中石化、中海油和珠海振戎5家企業具有成品油進口權。二是勘探開發高度壟斷。目前常規油氣勘探僅有中石油、中石化、中海油和延長石油4張牌照。三是原油加工與成品油銷售環節同樣存在行政性壟斷。中石油和中石化擁有80%以上的煉油能力，全國500萬噸/年以上的大中型煉油廠全部屬於兩大企業，90%以上的市場銷售成品油由兩大企業提供。四是油氣價格形成機制仍待改進，目前成品油定價是發改委根據國際原油期貨市場價格定期調整，形成機制不夠靈活，國內油氣價格偏高，且經常出現與國際價格背離現象。

　　煤炭行業：一是産能過剩嚴重。在煤炭價格較高的2009-2011年，煤炭企業大量增加産能，煤價下跌給煤炭企業帶來沉重負擔，目前70%左右的煤炭企業陷入虧損，産能過剩10億噸左右。在需求基本平穩背景下，去産能需要企業層面的兼併重組。二是煤炭清潔利用技術待深入。煤炭是我國主體能源，煤炭清潔利用是煤炭行業主要方向，但目前相關技術研發投入偏低，改變這種狀況需要上下游産業鏈、不同所有制企業、煤炭企業與金融企業之間的相互合作。三是輸煤和輸電之間需要新的平衡。過去主要是中、西部地區煤炭直接運往東南地區發電、煉焦，受經濟和環境成本約束，今後輸煤變輸電是大方向。但電網、電廠、鋼廠等建設和轉移還需要時間。

　　清潔能源：一是競爭盲目過度，如太陽能光伏在主要靠出口情況下，一度成為各地所謂支柱産業，在歐盟反傾銷後大量企業關閉破産。二是新能源企業談判能力弱，上網難，窩電浪費現象多，加上儲能技術待突破，分佈式發電面臨技術、上網和屋頂利用等難題。三是核能投資巨大企業技術要求高，一般民營企業難以獨立運營。

　　（三）能源子行業改革進展和方向

　　電力體制改革方向已經明確，即在進一步完善政企分開、廠網分開、主輔分開的基礎上，按照管住中間、放開兩頭的要求，有序放開輸配以外的競爭性環節電價，有序向社會資本開放配售電業務，有序放開公益性和調節性以外的發用電計劃；推進交易機構相對獨立，規範運作；繼續深化對區域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究；強化政府監管和電力統籌規劃，強化電力安全高效運作和可靠供應。目前深圳、內蒙古、安徽、湖北、寧夏、雲南開展的改革試點，以放開發電和售電環節定價為主要內容。下一步改革將細化落實中央9號文精神，在加強電網企業監管的基礎上，整合電力及相關工程企業，引入市場競爭機制。

　　我國少油貧氣，為增強國際油氣資源獲取能力，國家油氣企業將進一步擴大規模和業務範圍，進口、勘探開發、冶煉等環節將更多引入社會資本。2014年中石化油氣銷售板塊實行混合所有制改革，25家投資者以1071億元人民幣認購增資後中國石化銷售有限公司29.99%的股權，形成一個國有、民營的混合産權結構。中石油搭建六個合作平臺，引入民資。未來計劃增加常規油氣勘探開發牌照五家：中化石油、中信資源、珠海振戎、振華石油及廣匯能源。總體看改革不會改變大型國家油氣企業的控制地位和管道自然壟斷性質。考慮到我國石油天然氣大量依賴進口、進口通道安全性不高等形勢，“一帶一路”戰略為油氣企業走出去提供了機遇。下一步，石油天然氣勘探開發環節將進一步打造抗風險能力強的央企、混合所有制企業，強化上下游一體化，在輸運環節將繼續保持現有格局並加強政府監管，油氣進口、冶煉將向地煉企業及參與海外油氣收購的民營企業穩步放開。

　　煤炭行業將以去産能、去杠桿、去庫存、抗風險為主方向，加強煤炭行業和煤電混合經營的國有企業、大型混合所有制企業的整合，完善煤炭市場體系建設，收購國際煤炭資源，參與國際煤炭定價。掌握優質煤炭資源的企業要麼參與國有企業兼併重組，要麼整合更多的民營企業，提升煤炭業行業的市場集中度。

　　清潔能源中，核電、水電國企兼併重組力度加大。國有企業開展風、光等新能源業務量提升，助推相關領域的科技研發和談判博弈，民營企業和特別是民營資本控股的混合所有制企業將是能源網際網路、智慧能源、虛擬電廠等行業的主要市場主體。

　　三、能源企業整合總體趨勢

　　能源子行業的企業層面的調整改革，與每個子行業的整體經營情況和企業個體經營情況相關，總的趨勢是：通過做大優勢國企規模提升能源行業抵抗國際市場風險能力，通過混合所有制提升國有能源企業的活力、控制力和影響力，通過加強管理提升能源國有企業的效率。

　　（一）火電企業整合態勢

　　電力企業整體盈利能力相對較強，且發電環節已經放開競爭，未來改革主要是監管輸配電環節，進一步增強發電和售電環節市場活力。預計未來電力企業改革走勢：一是通過注入資産或者整體上市等途徑進行集團內部整合，如五大電力集團分別將旗下的非上市電廠資産分別注入華能國際、大唐發電、國電電力、華電國際和上海電力等控股公司。二是縱向産業鏈整合。目前五大電力集團發電煤炭自給率在14%-30%之間，還有進一步提升的空間。華能國際、國電電力等央企，以及通寶能源等地方電力企業，有望通過收購煤炭資産進行産業鏈整合。三是發展混合所有制，改善企業內部管理。粵電力有望引入戰略投資者並獲得集團公司資産注入。上市電力企業將陸續出臺股權激勵及員工持股政策。

　　（二）油氣企業整合態勢

　　預計未來油氣企業改革的走勢：一是中石油、中石化等在保障國家能源安全中繼續發揮主導作用，在國際能源市場中的作用進一步增強。同時油氣開採和銷售等環節進一步引入非公資本，強化企業的活力和競爭能力。二是通過資本市場進行重組整合，如大慶華科和岳陽興長分別由中石油和中石化集團控股，有望通過大股東進行整合。中石化旗下管道運輸和潤滑油業務有望分拆上市。三是強化企業內部管理，上海石化、廣聚能源等有望繼續對管理層和核心技術人員實行股權激勵。

　　（三）煤炭企業整合態勢

　　預計未來煤炭企業改革將圍繞煤炭品質和企業效益，加快兼併重組，去杠桿、去産能、去庫存，實現新供求平衡。一是企業進行橫向整合，京煤集團、大同煤業、開灤集團、盤江集團和露天煤業體外資産較多，盈利能力較好且國資委整合意願較強，採取資産注入等方式整合可能性較大。二是發展混合所有制企業，如盤江股份、平煤股份和國投新集大股東提出的混改方案。三是企業內部管理改革，如盤江、京煤等集團已提出深化激勵約束機制、加快市場化選聘力度等改革方案。

　　（四）清潔能源企業整合態勢

　　預計未來清潔能源企業改革的走勢：一是通過資本市場進行重組整合，如具有央企背景的中糧生化、銀星能源、黔源電力等有望採取資産注入、資産重組等整合方案。文山電力等水電、電網類企業在電改背景下，有望進行橫向和縱向並購。二是發展混合所有制企業，如航太機電、中環股份等有望採取此方案。三是進行企業內部管理改革，明星電力、文山電力、西昌電力等企業將繼續實行股權激勵措施。