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挪威國有企業管理制度初探

  • 發佈時間:2015-06-02 11:10:00  來源:商務部網站  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  國有企業在挪威國民經濟和社會發展中佔有重要地位,在促進經濟社會發展、豐富人民文化生活和保障人民健康等方面均發揮了重要作用。同時,國家是否應該“擁有”企業,應該怎樣“擁有”企業,也一直是挪威政界、商界和學界關注的熱點問題。挪威關於設立國有企業的目的和國有企業管理方式的思考與論辯以及在管理中積累的豐富經驗,可以為我國的國有企業改革提供參考和借鑒。

  一、挪威國有企業概況----國家擁有哪些企業?

  2014年,挪威共有各類實體(entity)55.4萬家,其中,國家直接控股(state’s direct ownership)或參股、由中央政府各相關部門管理的企業67家。在這些企業中,上市公司7家,非上市公司26家,其他為承擔公共服務職能的企業。除中央政府管理的國有企業外,地方政府也直接控投或參股一些企業。

  挪威的國有企業涵蓋了國家的主要經濟部門,多數企業為行業的龍頭企業,甚至是在全球排名靠前的企業。能源、電信、金融、冶金、機械製造等是挪威的主要經濟部門,這些行業的龍頭企業均為國有企業。能源領域(石油、電力)的國有企業有挪威國家石油公司、國家電力公司、國家電網公司等。其中,國家石油公司是挪威是大的企業,在石油行業全球排名第16位(2014年排位),位列《財富》全球500強企業排名第54位,國家持有67%的股份。金融領域的國有企業有DnB銀行、阿根達基金投資公司、挪威出口融資公司等。其中,DnB銀行是挪威最大的商業銀行,2010年世界排名73位,國家持有34%的股份。電信領域的國有企業有挪威電信公司,為全球第6大移動通訊運營商,國家持股54%。電冶金、電化工領域的國有企業有海德魯公司和雅苒公司。其中,海德魯公司在2008年前一直是世界500強,國家持有 34%的股份;通過對海德魯業務重組組建的雅苒公司市值已經超過海德魯,國家持有其36.2%的股份。機械製造領域的國有企業有康斯伯格、阿克科瓦納控股公司(挪威著名海洋工程企業Aker Solutions公司的實際控制者)等,國家在兩家公司分別持有 50%和30%的股份。

  據統計,在挪威的工商企業中,國有資本約佔33%,私人資本佔30%,外資約佔28%,其他實體(如合作組織和基金)約佔9%。在上市公司中,國有資本所佔的份額更高,約為35%,外資約佔35%,其他資本約佔30%。2013年,國有股市值5523億克朗,稅後利潤763億挪威克朗,資本回報率11.5%。非上市企業會計價值1130億克朗。政府獲得分紅269億克朗。

  在公共服務領域,國有企業也佔有重要地位。例如,國家鐵路公司、鐵路服務公司、機場高速鐵路公司、挪威郵政、挪威廣播電視臺、地區衛生局等均為國有企業。此外,為促進地區發展和對外經貿合作,挪威還在整合原有政府機構的基礎上成立了挪威創新署;為促進挪威海産品出口,成立海産品出口理事會。這些國有企業為協助政府實現各項政策目標、便利挪威人民的生活發揮了重要的作用。

  地方政府持股或參股的企業主要是提供城市交通、供水、供熱等公共服務的事業單位,部分為商業企業,其中的少數企業為上市公司(如挪威最大的電網運營商Halfslund公司、挪威垃圾回收集團Norsk Gjenvinning等)。

  二、政府為什麼要擁有企業?

  挪威維持國有企業的原因和目的可以從歷史和現代兩個角度進行分析。

  (一)歷史原因

  1、經濟重建。除少數軍工企業以外,挪威大部分國有企業是二戰結束以後出現的。和英法德等歐洲國家一樣,飽受戰火蹂躪的挪威也面臨著重建國家的艱巨任務。“人人有工作、增加産量和公平分配勞動成果成為戰後挪威最重要的目標”。為此,執政黨工黨提出通過建立有國際競爭力的出口工業發展經濟的思路。但相對於其他歐洲強國,挪威的資源稟賦相對匱乏(主要是漁業、林業和水力資源),經濟結構比較簡單,工業基礎十分薄弱,經濟發展之路更為艱難。同時,在20世紀60年代的石油大發現之前,挪威國民財富總量匱乏,分配相對平均,缺乏有實力的大資本家和財團,建立工商企業、發展國民經濟的任務自然而然落到了政府身上。為儘快啟動經濟重建的進程,並考慮到國民經濟長遠發展的需要,挪威政府將戰時被德國人控制的挪威公司(包括挪威海德魯等重要工業企業)的股份收歸國有。此外,挪威還根據經濟發展的需要陸續興建了一批國有企業,包括1946年在北部城市Mo i Rana建立的挪威鋼鐵廠(Norsk Jernverk),以及在中部地區建立的?rdal og Sunndal Verk(電解鋁廠,後併入海德魯公司)。

  2、控制資源。挪威建立國有企業的另一個重要考慮是控制資源。挪威是君主立憲制國家,按照憲法規定,挪威王國的所有資源名義上都歸“國王所有”,但實際上歸全民公有。為實現國家對資源的控制,保證資源開發收益用於全體國民,挪威將多數資源的開發使用權授予國有企業,例如,挪威國家電力公司、國家森林公司等。國家電力公司的前身是始建於1921年水資源與能源管理局,負責國有水電站的建設和運營管理,1992年改制為國有獨資企業。1969年,挪威大陸架發現石油,海德魯公司作為唯一有實力的挪威企業參與油田開發。1972年,挪威政府專門投資成立國家石油公司,代表國家參與油氣資源開發利用,要求所有在挪威參與油氣開發的外國企業與國家石油公司合作。在挪威看來,除了稅收這種獲取資源開發收益的方式以外,國家所有權為獲取資源開發收益提供了新的渠道。

  3、實現産業或社會政策目標。此類目標涉及財政、交通、文化、衛生、地區發展等多個領域。挪威在這些領域建立國有企業的首要目的是實現特定的政策目標,而不是獲取商業利益。例如,建立於2001年的Petoro公司的主要任務是代表國家參加在挪威大陸架開展的油氣商業開發活動,按照穩健可靠的商業原則管理國家的油氣投資,以實現經濟收益最大化;國家鐵路公司、國家郵政公司等公司的主要任務是以合理的價格提供運輸和郵政服務;國家機場公司的主要任務是管理並開發覆蓋全國的機場網路;酒專賣公司的主要任務是限制酒精飲料的銷售範圍;地區性醫療企業的任務則是提供標準化、專業的醫療服務。

  4、糾正市場失靈。在電信、鐵路等存在自然壟斷的行業,為糾正市場失靈,政府最初通過國有機構提供必要的産品和服務。後來,很多政府下屬的機構被轉製成為商業性公司,以市場化的方式提供公共服務。例如,現在的挪威電信就是1994年由原來的國家電信局改製成立的有限責任公司,成立於2003年的Mesta公司前身則為挪威公路管理局負責公路建設的部門。

  (二)新形勢下繼續維持國家所有權的目的:作為企業的長期戰略投資者,把重要企業留在挪威,帶動挪威整體經濟發展。

  隨著時代的發展,特別是經濟實力的增強,挪威維持國家所有權的目的也發生了變化。除了維持對資源的控制、實現具體的産業或社會政策目標、糾正市場失靈等長期原因外,“把重要企業留在挪威”成為國家持有商業性企業股份的主要目標。挪威政府對核心企業對國民經濟的支柱作用有深刻認識,認為這些企業不僅對價值創造至關重要,也會幫助挪威提升在專業技術、金融和管理等方面的綜合實力,並且帶動上游供應産業的發展,增加國民收入和就業機會。但在經濟全球化的大潮下,把企業留在挪威面臨諸多挑戰,最突出的問題就是國內市場規模有限,難以抵抗國際市場的誘惑和外國資本的入侵。對此,挪威政府提出的解決辦法是由國家持有足夠數量的股份,否決任何將企業移出挪威的動議。同時,政府作為“戰略投資者”,可以通過長期、清晰、可預測的投資為産業的長期發展和價值創造做出貢獻,避免短期資本急功近利的投資思路影響産業的長遠發展。

  三、政府怎樣擁有企業?國有企業治理的特色

  1、國有資本投資目標清晰,有進有退

  在國有資本的投資方向上,挪威政府的立場是“有所為有所不為”。除承擔部門政策或社會政策任務的企業外,挪威的國有企業基本都是圍繞重要産業建立的支柱性企業。由於挪威的資源稟賦集中在能源、航運、漁業、林業等領域,優勢産業也集中在能源、海洋工程和船舶製造,因此,挪威政府在建立國有産權時,重點選擇海德魯、康斯貝格、阿克集團等行業龍頭企業。儘管國家掌握的企業數量很少,但卻牢牢掌控了國家的經濟命脈。如果因為並購等原因導致國家所有權被稀釋,政府將在得到議會批准後入市收購必要的股份,保證維護國家所有權目標的能力。2003年,DnB控股有限公司與Gjensideige公司的合併導致國家在新成立的DnB NOR公司中佔有的股比由47.78%下降至28.1%,議會決定在市場買入股份使國有股比例恢復到34%的水準。

  對於那些重要性下降或可以發揮市場機製作用的行業,挪威政府則選擇退出。例如,成立於1953年的挪威藥業在1994年挪威加入歐洲經濟區時被部分私有化,2001年出售給德國GeHe公司;享有“國家食堂”之稱的食品業企業Grodegaard公司于2005年出售給ISS挪威公司;專門從事特殊廢物處理的NOAH控股公司于2004年出售給投資公司GJELSTEN控股;最近的一次國企私有化發生在2014年10月,水産養殖企業塞馬克漁業被出售給日本三菱公司。此外,負責國有地産開發的Entra公司和公路基建的Mesta公司也已經被列入出售清單。

  2、鼓勵市場競爭,不搞行業壟斷

  儘管多數支柱産業都有大型國有企業涉足,但並未導致行業壟斷。例如,在銀行業,除最大的國有商業銀行DnB外,挪威還有Sparebank等幾百家規模不等的中小銀行,為地方企業和居民提供各類金融服務;Nordea銀行、丹麥銀行、瑞典很行等外資銀行也在挪威建立營業網點或辦事處。在傳統的自然壟斷行業電信業,除挪威電信公司外,還有Tele2、Network Norway等十余家電信運營商,Tele2和Network Norway等實力較強的企業還建有自己的網路。在海洋工程領域,以康斯貝格和Aker Solutions為代表的大型企業集團與數千家上下游企業共同建立了海洋工程産業集群。國有企業的存在不僅沒有限制民營和外資的參與,反而在激烈的市場競爭與密切的技術、人員合作交流中實現了自身的發展,帶動了産業的整體發展。

  3、分類管理,根據企業性質有針對性地提出經營目標

  按照設立企業的目的,挪威政府將這些“國有企業”分為四類:

  第一類:具有商業目標(commercial objectives)的公司(如機場快線公司、北歐航空公司)。政府為此類企業設定的目標是:獲取商業利潤,實現高水準的價值創造,以及爭取最高水準的投資回報。

  第二類:具有商業目標且總部設在挪威的公司(如國家石油公司、康斯貝格集團等)。政府為此類企業設定的目標是:在獲取商業利益的基礎上,要保證企業的總部和諸如研究、創新和技術開發等相關職能留在挪威。

  第三類:具有商業目標和其他具體、特定目標的公司(如國家電力公司、挪威鐵路公司等)。政府為此類企業設定的目標是:要實現事關國家安全或保衛國家主權的産品和服務的可持續生産;保證國家對自然資源的控制,通過競爭和資本運作等手段糾正市場失靈等。

  第四類:具有部門或産業政策目標(sectoral policy objectives)的企業(如挪威創新署、酒專賣公司等)[1]。國家參股此類企業的主要目的是産業(部門)政策目標。

  名義上,國家是企業的長期投資者,在具體管理實踐中,政府各部門按照憲法的規定,代表國王(即代表國家)行使對企業的所有權。政府根據企業所屬類別為其設定管理目標。對於以營利為目的的企業,維持國有産權的首要目的是“為公司的長期價值創造、産業發展和盈利做出貢獻”,以保證獲得最佳的投資回報。對於此類企業,政府會根據資本資産定價模型(Capital Asset Pricing Model),結合每家企業面臨的具體風險,為其規定預期資本收益目標,並以分紅或資産增值等具體形式體現。對於承擔某些部門政策目標的企業,政府在制定投資回報目標時會考慮其承擔的職責,但按照歐洲經濟區協定的規定,相關目標不應影響公平競爭。對於非盈利性企業,由於此類企業的經費基本由國家財政保障,政府更多地關注其經營效率,要求企業在不超出預算的前提下盡可能有效地實現經營目標,並且保證財務盈餘。

  近年來,政府對國有企業的非經營性目標提出了日益具體的要求,要求公司董事會對以下問題給予必要的考慮,包括:良好的環境,重組,多樣化,倫理問題,研發等。表現出積極的社會責任意味著:在各領域的經營中都要體現財務和倫理方面的考慮,無論是公司合作夥伴的選擇還是投資,如僱員的工作環境等。以對社會負責任的方式管理意味著:公司必須努力表現出對所有股東持續保持良好的行為方式。社會責任方面的工作不應被看作與公司經營策略和經營發展無關的獨立要素。

  4、通過多元化的所有制結構增強企業的競爭力

  國有資本參與並沒有排除其他資本參與的機會。在26傢具有商業目標的企業中,國家石油公司、海德魯、康斯貝格等7家行業龍頭企業分別在紐約和奧斯陸交易所上市,形成了國家資本與私人資本和外資共同投資的所有制結構。

  在維持國家所有權和部分私有化問題上,挪威的兩大執政黨存在廣泛共識。工黨奉行“社會民主主義”路線,經濟政策帶有明顯的計劃特徵,偏重國家公有的所有制結構;保守黨則傾向於自由市場經濟,支援對私人權益的保護,主張發展私人所有制。但無論是工黨還是保守黨都支援多元化的産權結構,即有國家和私人共同擁有企業,都認為多元化的所有權結構對於企業和國家有益。工黨認為,多元化的所有權結構有助於獲得更多的資本和專業技術:國家所有權可以保證公司將總部設在挪威,保證研究活動在挪威進行;而外國所有權有助於促進企業的發展和企業的能力建設。保守黨也認可國家所有權對於實現經濟和社會目標的積極貢獻,即使保守黨政府上臺伊始就推進國企私有化,也表示在可預見的將來仍將維持相當比例的國家所有權。

  需要強調的是,引入非國有資本是有限制條件的。對於國家石油公司這種關係國家經濟命脈、對財政收入貢獻巨大的企業,挪威政府一直維持較高的國有股比例,目前仍維持67%的國有股份。對於DNB銀行、挪威電信和康斯貝格公司等挪威希望留住的“行業龍頭”(挪威人稱之為“National Champion”),即使政府有意降低國家所有權比例,但仍要保留至少34%的股份,以便有能力否決將企業總部移出挪威的動議。

  5、通過“被動所有”的方式行使所有權

  雖然國家是國有企業的主要出資人,但並不參與企業的具體經營。政府可通過股東大會維護和爭取其作為企業投資人的權益,可參與國有企業董事會候選人提名以及董事會的選舉,但不能干預企業日常經營活動。同時,挪威法律規定,負責企業管理的政府官員和公務員不能被提名進入董事會。

  官員不參與企業管理的原則源自挪威歷史上著名的“王灣事件”。挪威政府獲得對部分企業控制權後,主管部門曾參與企業的經營管理。其中,1959-1963年擔任工業部長的Kjell Holler曾參與王灣礦業公司等企業的運營,以便更有效地推行工黨産業政策。1963年,王灣公司爆炸事故導致21人喪生,議會成立的調查委員會認定Kjell Holler負有責任,反對黨要求解除Kjell Holler的部長職務,二戰後續執政近20年的首相Einar Gerhardsen因拒絕議會介入而遭到不信任投票,被迫黯然辭職,內閣隨之解散。從此,挪威政府不再直接參與企業的經營運作。

  事實上,政府不干預企業日常經營在實踐中已有成功案例,最典型的是挪威海德魯公司。1945年,政府將海德魯公司收歸國有後,儘管獲得了該公司的多數股權,但並沒有實現對其完全控制的目標。在這種情況下,挪威政府選擇了與其他投資者平等相待、由管理團隊根據公司長遠發展的需要制定相關決策的管理方式。這種管理模式使得海德魯公司可以像私營企業一樣自由參與市場競爭,因此,也被稱為“海德魯模式”。

  上世紀90年代,挪威政府陸續將國家石油公司等一批國有企業掛牌上市,引入私人資本,國家所有權政策中的“平等、透明、民主”等原則進一步得到凸顯。《政府財政管理法規》第10條規定,政府在行使國家所有權時應保證對所有産權所有者一視同仁,清晰區分政府和企業董事會的權利與責任。2006年發佈的《國家所有權政策》進一步規定了國企治理的10項主要原則:

  1)所有股東應受到平等對待,一視同仁。

  2)國家在公司中的所有權應當透明。

  3)所有者的決定和決議應當在股東大會上做出。

  4)國家應與其他所有者共同對公司的表現規定標準。董事會負責完成這些目標。

  5)應當根據所有權狀況和公司的情況建立合理的資本結構。

  6)董事會的構成應當以專業水準、能力和多樣化為特徵,應當反映公司的獨特特徵。

  7)補償和激勵應當促進公司的價值創造,應當是合理的。

  8)董事會應當代表所有者對公司的管理獨立行使控制權。

  9)董事會應為其自身工作制定計劃,並積極發展完善自身的能力。董事會的活動應當受到評估。

  10)公司應當認識其對所有股東和利益相關方承擔的責任。

  今天,除了發表對投資回報和經營效率等經濟指標的“期望”以外,挪威政府對國有企業的“期望”還涉及以下方面:企業社會責任、研發與創新、高管薪酬、性別平等與多樣化等。

  6、透明度

  挪威政府高度重視國企管理的透明度。在挪威,無論是企業本身還是作為企業所有者的政府均有向公眾披露相關資訊的義務。政府認為,企業治理的透明度對於維持公眾信心具有重要意義。另一方面,公司的透明運作也有利於國家對公司治理情況進行不間斷地評估。

  政府需要及時向議會報告與國有企業相關各類重要資訊,如股權調整或所有權政策等問題。牽頭負責國有企業管理的貿工部每年發佈國家所有權報告,公佈各公司的財務狀況和重大事項。同時,政府也不定期發佈所有權政策文件,對政府的所有權政策進行總結或更新。而企業則需要按照公司法的規定,定期發佈季報或年報,公佈與企業經營和財務狀況相關的各類資訊。當然,在特定情況下也允許適當的例外。例如,某些涉及股票交易或商業機密的敏感資訊可以不對外披露,而正在被審計部門處理的資訊也可以延緩發佈。

  [1]第四類“企業”相當於中國的事業單位。

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