□許維鴻

　　剛剛開始的2015年，不僅是中國“十二五”規劃收官之年，也是全面深化改革、推進依法治國的開局之年。在2014年各項工作的基礎上，各級政府落實PPP（混合所有制）、吸引民間資本，投資于“一帶一路”、國企改革等戰略方向，是2015年資本市場最期待的改革紅利。其中，財政部門的改革備受期待。

　　1月19日，財政部公佈《PPP項目合同指南》，規範政府和社會資本合作合同管理工作，力求通過合同正確表達意願、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利，是政府和社會資本長期友好合作的重要基礎，也是PPP項目順利實施的重要保障。

　　這一系列財政主導的市場化改革方向，對於建立各級政府的信用約束機制，無疑是非常重要的。但由於過去十幾年，各級政府對經濟的實際影響力在不斷加大，“一帶一路”所涉及省份往往比起東南沿海地區經濟欠發達，企業在與地方政府的博弈中，處於絕對劣勢，合法利益往往很難得到充分保障。

　　另一方面，中央財政對於地方政府融資平臺的規範，極大地壓縮了地方政府的融資能力，限制了地方對於公共服務領域、環境保護項目和開發性金融的投資。在很多地方政府看來，中央倡導的PPP模式本質是一種融資模式，這當然是不對的。

　　以西北地區的荒漠化治理為例，華北平原日益加重的霧霾威脅，讓很多項目都變得愈發迫切。治霾新技術的應用需要中央和地方密切配合，投入大量資金的同時，引入私營企業家管理，以利用PPP市場化機制提升資金使用效率，降低環境治理綜合成本，實質是實現中央、地方和企業的三贏。

　　比起地方政府對PPP認識的不成熟，“一帶一路”上更缺乏的是成熟的PPP承做企業。參考國際上市場經濟更發達國家的範例，經過近一個世紀發展，政府委託的混合所有制項目招投標，已經是一個相對成熟的市場，承做企業和資本市場相得益彰——財政資金通過資本市場補貼環保公益項目，達到對地方項目增信的目的，以便於地方政府PPP項目進行特許經營權的融資安排和法律合同框架。而在中國，無論是資本市場，還是項目承做企業，都處於對PPP摸著石頭過河的階段，特許經營權的金融市場評估也還沒有體系。

　　因此，推進“一帶一路”的PPP公益環保項目等混合所有制創新，不僅要考慮中國延續多年的中央和地方財政、稅收、利益和義務協調問題，還需要充分考慮西北地區各級地方政府治理現代化不足的現狀，考慮到項目承攬的私有企業經驗不足、與政府議價能力不足的問題。如何通過資本市場，進行混合所有制的架構和金融創新，提高轉移支付的效率，把PPP項目成果做實，才是綜合解決政府、市場和資金矛盾的最佳途徑。

　　通過搭建多方參與、市場化運作的混合所有制基金管理公司，將過去分散使用的財政資金進行歸斂為一隻只的PPP項目基金，並與地方政府和承做企業分別簽訂資金劃撥合同，將補貼資金劃撥職能從政府體系中分離出來，進而減少轉移支付的“跑冒滴漏”，應該是現階段破題“一帶一路”PPP項目效率的可行之路。

　　以治理霧霾公益環保項目為例，以往各級政府的補貼由多個部門負責發放，不僅包括中央和地方的財政廳，還包括中央和地方的發改委、林業部門、農業部門、民政部門等。本來財政下決心拿出一大塊資金對某一個環境領域進行治理，分到諸多部門的資金規模卻又獨立做不成大事，且轉移支付的使用效率大打折扣。

　　因此，將環境保護補貼發放職能從政府體系剝離出來，交由專業的PPP基金公司管理，當然，這個政府PPP基金管理公司最好是混合所有制的，項目所在地地方政府的參與是必不可少的——例如，內蒙古的PPP基金管理公司必須有代表自治區政府利益的股東。但是，為了形成現代企業制度的制衡機制，股份結構絕對不能一股獨大，必須引入民營股東和中央公有制的股東，以制衡地方政府。

　　股東結構設計過程中，核心央企的金融資本引入，由於其具有公有制和市場化運作雙重屬性，對地方PPP基金管理公司設立往往事半功倍。畢竟地方PPP基金管理公司只要公有制股東超過51%、代表地方利益的股東超過51%，就可以保證公司運作符合改革戰略意圖。進而，PPP基金管理公司、地方政府、項目承辦私有企業，就形成了一個三角形的法律框架體系，圍繞PPP項目的特許經營權進行談判、招投標、簽訂合同、監督實施等一系列工作。

　　改革初期，最佳的機制創新應該是各級財政，通過對資金閘口的嚴格分類管理，選擇具有示範意義的、可複製的環保公益項目，通過在銀行設立專有資金託管賬戶，進行轉移支付的類基金管理模式，讓PPP項目的招投標和執行監管規範起來。對於資本市場而言，也只有形成清晰高效的PPP投融資模式，對上市公司標的的價值評估才是公平和可信的。