□中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任

　　倪鵬飛

　　《“十二五”規劃綱要》確定，2011-2015年，全國將建設保障性住房、棚戶區改造住房3600萬套，確保20%的城鎮中低收入住房困難家庭實現住有所居的目標。住房保障是國家針對城鎮中低收入住房困難家庭居住問題，實施保障的一項系統公共服務工程。大規模實施保障性安居工程，是加快轉變經濟發展方式的具體實踐，具有重大的現實意義和深遠的歷史影響，同時，促進實現住有所居目標也起到了促發展、惠民生、轉方式、調結構、穩房價的作用。雖然為加強和規範保障性住房管理，各級政府出臺了不少相關政策，但作為一個複雜和龐大的系統性工程，保障機制、管理體制和運作機制等需健全和完善。

　　保障機制：

　　錢物分離，政府兜底

　　為減少監管成本，保證公平分配，強化政府責任，有效地解決退出機制問題，在分配上需要實施“錢物並舉，錢物分離”、“政府兜底，隨市浮動”的機制。

　　保障方式：錢物並舉，錢物分離。政府同時分別提供保障房房源，提供或顯化政府的保障補貼，讓保障對象根據貨幣化的標準，或直接利用保障補貼，或利用劃轉的保障優惠，租購保障房。

　　租賃分配：租補分離，差異補貼。政府（住房保障部門）一方面直接提供公租房或收儲、認定商品房為公租房，另一方面，向保障對象提供租房補貼，保障對象向住房保障部門申請或備案獲得“公租房”，然後繳納房租。公租房的總房租包括保障對象繳納的自己房租與政府補貼的房租，與同一地段商品房租金相同。

　　銷售分配：顯化補貼，界定權利。對於購買完全産權的保障對象，政府以土地劃撥、稅費優惠等方式，提供康居標準住房的市場價格和居民的購買力差額的保障補貼，並補貼顯化在住房價格裏。對於購買有限産權的保障對象，政府以土地劃撥、稅費優惠等方式，提供康居標準住房的市場價格和居民的購買力差額的保障補貼，並補貼顯化在住房價格裏，更多的政府優惠和投資作為政府的股權。

　　浮動機制：“政府兜底，隨市浮動”。政府根據基本居住標準、家庭住房承受能力（通過家庭年收入折算，比如6倍），提供市場標準價格與承受能力的差額，提供租售補貼；定期（如2年）根據租售市場價格及其保障對象支付能力變化所導致的差額變動，調整保障的額度。

　　管理體制：

　　政府決策，事業執行，企業服務

　　住房保障或安居工程是個複雜的體系，必須理順和建立如下管理體制：政府負責兜底住房保障，主要負責決策、監管和出資；出資者及其代理負責資産的監管，住房管理中心負責向出資人和政府負責，從事保障房的資産管理、經營和分配；企業及社會機構接受住房管理中心的委託提供市場化、專業化的建設、經紀和物管服務。

　　上下級機構：中央決策，地方落實。縱向領導分為三個級。（1）中央政府：總體決策。負責住房法律與政策的制定，負責全國規劃的編制，負責低收入家庭住房保障的資金支援。（2）省級政府：總體落實。負責法規和政策的總體落實，編制全省的住房保障規劃，負責低收入家庭住房保障的資金支援。（3）市縣政府：具體執行。負責法律政策的具體執行，編制全省的住房保障規劃，負責中等以下收入家庭保障的資金支援，負責保障房的土地供給。

　　同級機構：總體決策，分工負責。要保證這項工程長期、持續、健康、持續、高效地運作，各級政府需要建立一個綜合決策部門：住房保障領導小組或委員會。政府主要首長任組長或主任。發改委、財政部、稅務局、國土資源部、住建部、銀監會、央行、國資委、相關國有企業成為委員。住房領導小組的辦公室設在同級政府的住建部門，與住建部門一起工作。（1）領導小組（委員會）：決策機構。負責本級政府住房保障住房規劃和重大決策，負責對相關部門及其保障房管理部門的領導和監督。（2）住建部門：組織協調。負責住房計劃與決策落實以及職能部門的協調，履行部門職能，負責具體領導和監督住房保障管理部門。（3）職能部門：分工負責。各個部門分別負責履行住房領導小組有關保障性住房的規劃和決策規定的相關責任。

　　産權主體：行使責任，産權管理。國有資産管理委員會或國有資産管理公司、企業法人、自然人（保障對象）分別或共同對其投資所形成的資産，行使其投資人的出資責任，對其資産進行監管，實現保值增值，獲取增值收益。

　　執行機構：執行決策，統一管理。要保證這個複雜系統工程的健康、持續、高效地運作，必須強化管理，統籌協調。因此，市縣有必要建立一個非盈利的事業單位（一定不以營利為目的）：住房保障管理部門（中心或者局）。（1）市縣保障性住房管理中心：分配和管理保障房。第一，向出資人負責，保護房産資源，負責收取公租房房租，交給投資主體；第二，負責為住房領導小組提供決策建議，執行有關決策；第三，負責委託，購買租售服務；第四，住房保障對象的管理；第五，負責保障性住房的分配；第六，具體收購市場的商品房，作為保障性住房；第七，負責保障建設的資金、土地、基礎設施、公共服務的協調。（2）政策性住房抵押擔保公司：政策性金融支援。要實現外部融資，解決保障性住房的“短借長還”問題，必須建立政策性住房抵押擔保公司，負責向政策性住房開發公司和中低收入者提供信用擔保，使得兩者可以從商業金融機構獲得資金，從而實現通過市場獲得住房的目標。（3）住房公積金管理中心：負責提供政策性金融支援。（4）土地儲備中心：負責政策性土地支援。

　　服務機構：社會參與，公司運作。保障房的開發、建設、仲介服務和物業管理不是由投資主體（包括政府）直接承擔，而是通過委託代理形式，由房地産開發公司、經紀公司、物業公司、金融機構（包括政府專門成立的國有企業）提供專業化、社會化和公司化的服務。

　　運作機制：

　　良性迴圈，持續平衡

　　只有選擇合理的投資、融資、建設、物業管理、配租配售、資産管理的運作機制。才能實現資金與實物的投入産出持續平衡和良性迴圈，實現住房保障體系能夠持續健康運轉。

　　投融體制：政府主導，社會參與。保障性安居工程應以政府投資為主，同時創新機制，調動社會投入積極參與。當然，基本原則是誰投入，誰所有，誰負責，誰受益。（1）財政投入：建設投入，消費補貼。中央財政、省級財政、市縣財政從一般預算中列出資金，主要用於兩個方面：一是住房消費財政補貼，二是住房建設資金注入。對於住房租賃的視為住房消費補貼。政府不向私人産權住房建設注入財政資金。（2）政府基金：建設投入，消費補貼。政府從土地出讓金和將來的物業稅中，提出一定比例資金建立住房保障基金。專門用於：對公有和共有住房投入土地出讓金作為股權投資；住房土地出讓金的部分資金可以作為租賃住房的補貼；保障性住房抵押擔保公司的資本金；抵押擔保貸款的貼息。（3）稅費減免：建設優惠，消費補貼。對於保障性住房投資、建設、出售、出租、物業管理，進行稅收和行政事業收費的減免。減免的項目、數量和比例顯性化，對於住房租賃作為消費補貼，對於個人産權的住房購買作為消費補貼，對於公有和共有産權的優惠股權投資。（4）政府注資：收益注入，土地劃撥。政府投入其他收益和非收益性資産；政府投入土地資産；政府投入部分土地的收益，包括從其他用途的出讓金中抽取部分資金和土地出讓本身的價格優惠；政府對公有或共有産權保障房注入土地和其他資産作為股權投資；政府對私人産權保障房提供優惠價格的土地，土地價格優惠顯性化，作為私人産權保障房的住房補貼，不對私人産權保障房注入土地和其他資産注入。（5）社會捐助：股權投資，房租補貼。未來各種類型的社會捐助也必將增加，社會捐助的資金和資産可以根據捐助者意願，作為公有、共有住房的股權注入，或者作為私人産權住房購買者的補貼，或者保障房租賃對象的房租補貼。（6）社會投資：股權投資，持股分紅。企業法人和社會機構獨資、控股、參股保障房投資公司，參與保障房的投資，行使出資人責任。同時設計機制，確保社會參與能夠分享資産收益，實現基本收益。（7）個人投資：個人出資，享受增益。保障對象在政府支援下，出資或抵押貸款投資保障房，擁有部分或全部保障房産權，負責償還保障房貸款，享受保障房的增益收益。

　　融資體制：短借長貸，供求平衡。當前是公租房集中建設期，政府一時難以拿出更多的資金，而負責住房保障是政府長期任務，因此，可以也需要將資金的壓力分擔到未來若干財政年度。所以，亟需構建以“短借長還”的公租房融資機制。（1）市場融資：短借長貸，供求平衡。是指保障房所有人將住房等資産進行抵押，在擔保和保險公司的支援下，一次性從金融機構借得保障性建設和購買的股權投入以外的差額資金，利用所投資住房的未來持續穩定收益和所有人其他持續穩定收益，分期償還所借貸款。（2）售房融資：個人借貸，供求平衡。投資出售的保障房，是政府直接或者支援的開發企業通過向金融機構融資，開發並出售經適房給保障對象，收回並償還金融機構資金。保障對象通過交付首付和向銀行獲取抵押貸款，購買（投資）並擁有住房，然後分期付款償還債務，實現資金平衡。（3）租房融資：政府借貸，供求平衡。投資出租的保障房，是政府直接或者支援企業通過抵押貸款和債券融資，向政策性和商業性金融機構融資，開發、擁有並出租公租房給保障對象，利用未來年度的財政投入、資産收益和公租房租金收益，償還商業貸款，實現外部資金的平衡。（4）擔保保險：信用搭橋，資産增信。通過政府提供或支援提供主導的擔保、保證、保險、貼息、代償等，在保障房建設和消費的借款方與商業性金融機構之間搭建信用橋梁，可將商業性信貸資金引入保障性住房領域。

　　開發建設：委託建設，市場購買。政府或者企業，可通過成立專門的房地産開發公司自建公租房；通過協議、招投、特許經營等辦法，委託專業房地産開發公司建設公租房；通過市場收購商品房作為公租房。通過成立專門的房地産開發公司，或者通過協議、招標、發放許可證委託商業房地産開發公司，從事出售保障房的開發。

　　物業物管：委託管理，購買服務。政府或者企業，可通過成立專門的房地産物業專業公司或者通過協議、招標、發放許可證委託房地産物業公司，從事公租房的物業管理。在政府支援下，保障對象通過成立業主委員會通過協議、招標或發放許可證委託國有和民營房地産物業公司從事物業管理。

　　土地供應：資源資産化，收益反哺。（1）完善安居住房用地資源資産化的保障制度。第一，將土地作為公益性資産，通過行政劃撥用於公租房、廉租房的用地，但參照市場價格，作價入股，投資開發公共和共有産權的租賃房；第二，將土地作為經營性資産，作價入股，投資開發公共和共有産權的租賃房，其收益用於公租房的還本付息；第三，對安居住房建設進行稅費租減免，但應將作價作為保障房的股權投資。（2）建立土地收益反哺聯動機制。第一，通過商品房用地等土地收益，作為保障房開發的投資和補貼的基本來源；第二，建立地價上漲的牽制機制。用土地上漲價來補貼因房價上漲超過購買力的差額。當商品住房用地土地價上漲導致安居住房價格，超出安居保障對象承受能力時，其價差的一定比例由經營性用地上漲的出讓金補貼；第三，建立商品房開發配建保障房制度，通過開發商直接實現住房用地土地收益再分配。（3）完善安居住房用地資源資産化的保障制度。第一，將土地作為公益性資産，通過行政劃撥用於公租房、廉租房的用地，但參照市場價格，作價入股，投資開發公共和共有産權的租賃房；第二，將土地作為經營性資産，作價入股，投資開發公共和共有産權的租賃房，其收益用於公租房的還本付息；第三，對安居住房建設進行稅費租減免，但應作價作為保障房的股權投資。

　　資産管理：保值增益，保護資源。保障性住房管理中心向出資人負責，負責資産管理、租金收繳和資源管理，確保保障性住房資源完整，資産保值和資金良性迴圈。（1）産權管理：明晰産權，保值增值。保障房産權屬於出資人所有，明確不同類型的租賃和出售的保障房的産權歸屬、共有比例、收益分配清晰，保障房才有動力、有效率、有條件被投資、融資、建設、管理、交換、維護，出資人的權利有可能得到保護。（2）經營管理：維護房産，保值增值。住房保障管理部門向租房保障對象收取房租，交由投資主體，作為投資主體，用於保障房的維修、還款，作為其投資收益。住房保障部門負責國有保障房資源的維護和住房安全進行管理和檢查，並對物業服務公司工作進行指導監督，確保資源完整。

　　分配機制：

　　統籌供求，公平公開

　　保障性住房管理中心向政府負責，執行政府的決策，負責統籌保障房的供求，實現公平公開配租配售。

　　數據資訊：系統真實，互聯共用。建構資訊豐富、真實、系統的住房保障資訊平臺和數據庫，將涉及住房保障的綜合資訊、房地産資訊、保障對象資訊、保障房資訊、個人誠信資訊納入進去；將已經建立並掌握在不同部門的資訊平臺和數據庫，通過協議機制與物理設施實現互相連接和共同分享。

　　分配辦法：統籌供求，區別租售。同時統籌保障房源和保障對象。一方面，通過不同形式實施配租，包括接手政府建設和購買的公租房、備案企業自建和購買的公租房、收儲和認定社會商品房的房源，簽訂租賃合同，實施配租。另一方面，通過與保障房管理部門、售房者、購房者住房管理部門簽訂銷售合同，界定保障房權屬關係和權力能力，實施配售。

　　分配製度：規範程式，嚴密制度。建立和執行標準的保障房配售和配租程式；建立嚴密的保障房分配（租賃和購買）準入制度；建立公示、申請、審核、輪候、交易、年檢、退出制度；對其具體內容、基本標準、行為規則等違約行為進行處理。

　　外部監管：三項公開，四方監管。實行保障房源、分配過程、分配結果“三公開”，即在利益相關者中間、網際網路上公開。在住房分配上實行行政主管部門檢查、社會公眾舉報、新聞媒體曝光，要強化住房分配監督管理，接受社會監督。

　　監管機制：

　　四方監督，依規問責

　　確保保障性安居工程順利推進，必須完善住房保障監管制衡機制，為此應完善監督體制，分解任務，細化標準，公開監督，依法問責。

　　監督機構：四方監督，相互制衡。完善上級、同級、內部和社會四方監督的監管領導體制，形成多層、立體的監管網路。

　　任務規則：分解任務，細化規則。將總體任務具體落實到各單位、各部門以及具體的執行者身上，確定任務內容，完成時間，以確保任務按時、按質、按量完成，同時也為監督和獎懲提供依據；將執行任務的行為制度和規則進行細化。將有關的法律法規進行細化，以便規範行為者的行為，同時也為監督和獎懲提供依據。

　　監管制度：量化標準，細化辦法。制定工作細則、具體辦法和定量考核標準，對相關責任主體完成任務程度進行獎懲。

　　監管檢查：依法監督，公開監督。建立四方監督的具體制度規則和目標責任，對責任主體進行依法監督，並對監督結果進行公開。

　　責任追究：依規問責，依法追究。黨政主管部門和司法部門應根據監督結果等，對有關責任部門的責任人進行目標任務、規章制度、法律法規的考核和獎懲，對責任單位和責任人進行問責和處理。