□中國社科院城市與競爭力研究中心主任 倪鵬飛

　　住房保障是國家針對城鎮中低收入住房困難家庭居住問題，實施保障的一項系統公共服務工程。《“十二五”規劃綱要》確定，2011-2015年，全國將建設保障性住房、棚戶區改造住房3600萬套，確保20%的城鎮中低收入住房困難家庭實現住有所居的目標。大規模實施保障性安居工程，是加快轉變經濟發展方式的具體實踐，具有重大的現實意義和深遠的歷史影響，同時，促進實現住有所居目標也起到了促發展、惠民生、轉方式、調結構、穩房價的作用。雖然為加強和規範保障性住房管理，各級政府出臺了不少相關政策，但作為一個複雜和龐大的系統性工程，相關制度、管理體制和運作機制等需健全和完善。

　　住房保障制度待完善

　　第一，保障範圍較小。當前有資格獲得城鎮住房保障的居民僅為當地戶籍居民，人口僅佔城市總人口的6%，大量需要直接保障和政府支援的中低收入和新就業人口，以及大量農民工和外來人口被排除在保障範圍之外。

　　第二，保障對象不清楚。許多城市缺乏有關當地住房、收入、人口總體狀況，以及城鎮居民家庭狀況的準確資訊，沒有形成相對科學的住房保障發展計劃，也無法對城鎮家庭進行分類，並確定哪些家庭應該享受什麼類型的住房保障。

　　第三，保障形式較混亂。目前各地住房保障包括限價房、經濟適用房、拆遷安置房、棚戶區改造房以及公租房、廉租房等。同時，以售為主的保障形式，面臨許多挑戰。例如，住房的工資性貨幣化分配增長無法適應房價上漲，而公積金制度覆蓋面有限，制度不合理，財政補貼和稅收優惠不夠穩定有力。

　　第四，保障標準不具體。目前國家尚未制定差別化保障房原則性標準，各城市也沒有在經濟適用房、限價房、公租房、廉租房的建築面積、區位環境、配套設施和租售定價等方面給出具體的差別化標準。

　　第五，運作機制不健全。各地區城市沒有對住房保障制度建立可持續的投資融資機制，也沒有形成相對科學的開發、建設、管理和運營機制。

　　第六，分配機制不健全。沒有建立科學、合理、透明和嚴密的準入機制，以及公平獲取保障房的輪候制度，也沒有建立隨著保障家庭狀況變化退出保障體系，或者在不同保障層面上轉換的機制。

　　第七，管理體制不完善。責任主體不夠明確，制衡機制不夠健全。誰來規劃、建設、管理、分配、消費保障性住房缺乏法律依據；怎樣建設、管理、分配、消費保障性住房缺乏法律規範；誰來監督制衡、怎樣監督制衡沒有制度規範。

　　改革的目標與原則

　　在筆者看來，要確保保障性安居工程順利推進和持續運轉，應該儘快建立和完善一整套與國家經濟制度、住房制度及其住房保障制度相銜接的系統、科學、嚴密的制度、體制和機制體系，確定住房改革的目標與原則。

　　從改革目標看，應建立對住房困難家庭的政府梯度保障體制，建立以公租房為主體的多層次住房保障體系；實行實物分配和貨幣分配並舉的分配製度；建立政府領導、出資人監管、非盈利機構執行、企業社會服務的保障房管理體制；建立政府負責、市場參與的持續運作的機制；建立依法監督的四方監管機制。

　　從基本原則看，首先，應明確政府主導，市場參與。政府對住房困難家庭提供程度不同甚至“兜底”的保障，充分利用市場資源參與住房保障；其次，應大政統一，因地制宜。基本制度、基本政策全國統一，具體標準、具體政策因地制宜。

　　從保障目標看，第一，保障比例：基本保障，均衡協調。對住房在基本住房條件以下的住房困難家庭提供住房保障，保障家庭佔全部家庭的比例為20%左右，與總體經濟社會發展目標以及其他專項規劃目標相匹配。第二，住房標準：面積不大，功能齊全。對住房保障對象提供面積不大、功能齊全、品質可靠的基本住房保障，每人平均20平方米左右，戶均60平方米左右，確保保障家庭實現“住有所居”。第三，空間佈局：集散結合，以散為主。在保障房的空間佈局上，一部分保障房集中在一個區域內，一部分保障房散佈在不同的居住區內，那些保障房的集中區又散佈在城市的不同層級居住區內。第四，配套設施：總量匹配，空間匹配。保障房的交通、通訊、市政等基礎設施配套不僅考慮總量匹配，同時考慮空間匹配，從而保證保障對象能夠實現暢通和便捷。第五，社會服務：功能齊全，均等服務。在教育、醫療、商業服務、治安、計劃生育、社區服務、社會管理等方面，集中的保障房小區應像商品房小區一樣，社會服務功能齊全；分散的保障房家庭則平等地享受小區內其他居民均等的社會服務。

　　梯度保障 動態調整

　　要公平而有差異地提供住房保障，需要將保障對象進行分類，然後實行不同形式和程度的保障，並進行動態調整。

　　實行兩類保障對象的制度，限定中等以下收入、住房困難的家庭為保障對象。根據三個主要標準，即家庭負擔（每人平均收入）、家庭資産（包括住房）、工作年限（包括外地人口），將保障家庭分為兩類：第一類是指失業、無固定職業或工作不穩定、老弱病殘孤、低收入以下或無收入的家庭；第二類應包括工作穩定、工作年限較長、收入低下、有一定資産的家庭，以及工作穩定、工作年限較短、收入中下、沒有資産的工薪階層、個體戶、外來移民家庭。

　　對不同類型的保障對象，應實行不同保障程度的制度。對本地戶籍低收入住房困難家庭，根據廉居標準，實施完全保障；對工作穩定、收入中下、沒有資産的家庭，主要是工薪階層、工作年限較短者以及部分個體戶和新移民，對工作穩定、收入較低、有一定資産的家庭，主要是工薪階層和工作年限較長者，根據安居住房標準，提供部分保障。

　　同時，應實行兩類産權結構的住房保障制度。第一，公有産權和法人産權住房主要包括公租房、廉租房等出租形式取得的保障性租房；第二，公私共有産權住房，包括已經建立的經濟適用房、棚戶區改造房等購買形式取得的保障性住房。

　　對於保障對象也應實行動態調整。第一，對保障對象進行定期的人口、收入、資産和住房狀況及其變化的審核，根據新狀況，對照住房保障標準，對其住房保障進行調整；第二，根據經濟社會發展變化的情況，定期對國家和城市的住房保障比例、標準和保障形式進行調整。

　　以租為主 封閉運作

　　要確保住房保障公平、有效，同時防止滋生腐敗，國有資産流失，住房保障體系應該“以租為主，封閉運作”。

　　在供應結構方面，應租售並舉，以租為主。住房保障的體系分成租房保障體系和售房保障體系，未來租房體系應該成為主體，應該達到整體的60%以上。

　　在保障標準方面，應實現租售統一。從廉居標準看，保障面積應為每人平均15平方米左右，三口之家限定在50平方米範圍左右，不超過60平方米。安居標準方面，保障面積應為每人平均25平方米左右，三口之家平均70平方米，不超過90平方米。

　　在租賃體系方面，應公廉並軌，建購儲定。“公廉並軌”即將公租房與廉租房合為一體，統稱為公租房。“建購儲定”是指公租房供應體系，主要由四類構成：建設新的公租房，收購舊房作為公租房，政府向社會收儲商品房作為公租房，認定保障家庭租賃商品房為公租房。

　　在出售體系方面，應做到政策不同，産權有別。可作為銷售的保障房應包括：政府支援建設的拆遷安置、棚戶區改造、限價房、合作建房：完全個人産權商品房；政府投資建設或購買的經濟適用房、先租後買保障房：共有産權或有限個人産權的政策房。對於不同類型的保障房，其産權和適用的銷售政策應該有所差別。

　　在住房使用方面，應封閉運作，過濾使用。隨著保障對象條件發生變化，保障對象在獲得其他級別的保障或退出保障體系時，必須將租賃或者購買保障房尤其是政府所有和共有的保障房，退給政府住房保障部門，或轉給符合保障標準的家庭，不得將其作為商品房自由交易和轉讓。