■ 高端視野

　　●從中長期來看，還是應援引大禹治水“堵不如疏”的古老智慧，在“治存量”的同時“開前門，關後門，修圍墻”，發展規範化、有利於風險防範的“陽光融資”式地方舉債機制

　　●對於原來由地方債務支撐的基礎設施建設領域，可以更多地考慮用市場約束手段解決，政府各種融資平臺的運作應聚焦于支援可産生市場效益和還本付息現金流的一部分公共工程項目

　　●建立一定規模的地方政府性債務償債基金，當出現局部性、區域性風險時，能夠及時應對，防止風險擴散

　　□財政部財政科學研究所原所長 賈康

　　近期國務院辦公廳下發《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》，加快建立規範的地方政府舉債融資機制。應該説，《意見》重在規範管理，體現了疏堵結合的制度建設思路。目前解決政府債務關鍵點，就在於平穩化解地方隱性負債部分。

　　辯證看待政府債務問題

　　政府負債是現代市場經濟國家的普遍現象，與現代國家治理的機制建設和能力提升具有內在關係。根據經典的經濟和財政理論，在市場經濟條件下，政府應當行使資源配置、收入分配和穩定經濟等職能。為完成上述職能，必須通過法定的程式賦予政府一定的事權和財權。所謂事權就是提供公共産品與服務、逆經濟週期相機調控、健全社會保障等。所謂財權，既包括徵稅權，也包括舉債權。

　　從市場經濟多年發展的實踐經驗看，世界各國幾乎無一例外要由中央政府通過舉債為基礎設施建設、公共事業發展籌措一部分財力，並以公債的發行配合宏觀政策來力求熨平經濟週期波動、引導結構優化、促進經濟社會發展。不僅有中央政府發行的國債，不少國家的地方政府也可依法發行地方債。據有關部門統計，世界53個主要的樣本國家中，有37個允許地方政府舉債，如美國、日本、法國、德國等。由於一些基礎設施建設項目，如公路、鐵路、市政設施、城市軌道交通，投資量大，投資期長，發揮作用的時間段也長，其效益具有很強的代際轉移特點，完全依靠當期財政稅費收入難以解決；而債務具有代際償還的特徵，通過適度舉債建設，可以兼顧經濟社會發展和財政收支的長期均衡，平滑處理公共工程支出負擔，有機結合公平與效率的追求，更好地造福于公眾。隨經濟發展，經濟總量增加，政府負債的絕對規模一般也呈增長之勢，公債風險的防控主要看負債率（公債餘額與GDP之比）等相對數指標。所以在某些意義上講，連續滾動的公債發行與到期還本付息的週而复始，以及公債絕對規模的上升，使得政府“借新債還舊債”已成為一種現代經濟生活中的常態機制。

　　我國作為社會主義市場經濟國家，改革開放以來，經濟社會快速發展，工業化、城鎮化水準不斷提升，早已改變了傳統體制下曾標榜的“既無內債，又無外債”方針，大踏步地跟上時代，適度舉債進行基礎設施和公共工程建設、熨平經濟週期波動、促進城鎮化和城鄉一體化經濟社會發展，這是十分正常的，也是很有必要的。當然，由於地方債法規和制度建設一度明顯滯後，“潛規則強制替代明規則”形成的地方政府隱性負債已攀升到天文數字，亟需以“陽光化”為方向，積極推進相關的制度建設、風險防範機制。這也成為新的挑戰與考驗，需要各方予以高度重視，按照十八屆三中全會《決定》精神並結合《預演算法》的修訂，對地方政府的舉債制度大力完善，興利除弊。

　　所以，對於政府性債務，我們需要從全局、總體的視角辯證地、歷史地、發展地看待，大可不必“談債色變”、視政府債務為洪水猛獸。有債務不一定意味著存在風險失控問題，低債務也不一定意味著絕對安全，關鍵是把握好度，抓好相關的制度、機制建設，特別是現代財政制度中應有的公債風險監管、防範、化解的制度體系和機制，充分發揮公共債務的積極作用，將其負面作用控制在最低，將其風險控制在可承受範圍內。

　　隱性債務風險較大

　　在公共部門債務中，各方最為關注的是地方政府性債務這個部分，其變動趨勢和特徵值得專作考察。2009年後，正式的“地方債”在中國已登堂入室（儘管還附帶有中央政府“代理還本付息”這種隱性擔保）。從2009年起，前三年每年發行量達2000億元，後兩年分別高達2500億元和3500億元，但這只是地方債中的一小部分，大量的地方負債是以隱性舉借的方式，在各地方政府操縱下借助地方融資平臺等機制形成。事實上，中國地方政府負債産生於經濟社會轉軌的背景之下，由來已久、為數巨大，近些年在政策擴張期又迅速擴大了規模。從增長幅度看，由於應對亞洲金融危機和世界金融危機的客觀需要，地方政府負債于1998年和2009年兩次出現大幅上升，年均增速分別由1997年24.8%提升至1998年48.2%，由2008年23.5%驟升至2009年61.9%。

　　與地方隱性債相比，審計之內的正式“地方債”只佔很低比重。眼下，全國7000余家融資平臺債務正構成大量地方隱性債務風險。

　　隱性債務主要弊端在於不透明、不規範，以潛規則強制替代明規則的方式運作，不利於防範風險。現階段，上述弊端已成為隱性債務的最大風險。原因在於，在有效制度供給不足的情況下，雖然地方債曾在多方面産生了積極作用，一定程度上填補了地方稅體系貢獻不足的空間，但以隱性方式出籠，勢必帶來風險防範機制的不到位和資金使用低效等問題。一旦風險聚集越過臨界點，威脅到經濟社會的和諧與安全，則只能以“滅火”的應急方式去平息事態，結果將對政府公信力造成極大損害，並可能需要以極大的代價來換取社會常態的恢復。

　　這部分負債的成因，一方面是由於省以下分稅制不到位，地方稅體系遲遲未成型，地方收入緊張；一方面源於轉軌與發展進程不斷強化地方“有償”籌資和政策融資的現實需要，但制度建設在混沌狀態中未得到規範推進，“潛規則”強制替代“明規則”來形成融資。並且，有形和無形並存的GDP考核壓力，也生發了地方短期行為的動因，加大了隱性舉債的力度。中央部門、地方政府自上而下的“達標”要求所形成的壓力，也是促使地方隱性債增加的力量之一。

　　“開前門”與“關後門”

　　對於化解政府隱性風險，應該提倡對症下藥、標本兼治並且“以治本為上”的思路，注重在深化改革中推進制度建設，有堵有疏、疏堵結合。《意見》的有效落實，也要求把短期應對措施和中長期制度體系建設結合起來。從中長期來看，還是應援引大禹治水“堵不如疏”的古老智慧，在“治存量”的同時“開前門，關後門，修圍墻”，發展規範化、有利於風險防範的“陽光融資”式地方舉債機制，以有效制度供給，在政府債務融資領域興利除弊，服務於全局的發展和配套改革。

　　具體來説，應在財政體制扁平化前提下以“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級産權，一級舉債權”外加“中央、省兩級自上而下轉移支付”為原則推進配套改革，因勢利導，防範風險，著眼全局統籌發展、實現制度創新與配套，漸進走向全面的“陽光融資”。此外，應區分兩大類管理地方債務，即一般債務（地方公債，不與具體項目掛鉤）；專項債務（市政債，對應、掛鉤于具體項目），積極合理細化各自的管理方式方法。

　　更應看到，對於原來由地方債務支撐的基礎設施建設領域，可以更多地考慮用市場約束手段解決，政府各種融資平臺的運作應聚焦于支援可産生市場效益和還本付息現金流的一部分公共工程項目，創新地方政府投融資體制，實現真正的可持續運作。市場經濟發展本身已帶來了民間資本的積累和社會資金的雄厚，以及很多融資手段，只要政府敢於放手讓各種民間資本和社會資金參與其中，可以為公共建設事項提供更多融資渠道和可用財力。積極在改革創新中以PPP（公私合作夥伴）方式化解部分地方政府債務，這樣既可減輕政府債務壓力，又可調動民間資本、社會資金的力量來加大、加快地方基礎設施建設，並且取得更好的資金使用結合績效，同時擴大民間資本的發展空間，實現共贏多贏。

　　此外，還應建立起地方債的預警防控機制，包括建立一定規模的地方政府性債務償債基金，當出現局部性、區域性風險時，能夠及時應對，防止風險擴散，同時進一步優化對於地方融資平臺的多部門協調配合監管機制。

　　在實施“營改增”等結構性減稅的基礎上，應該逐步推進完善資源稅、財産稅等地方稅種，加快構建和完善地方稅體系，積極推進省以下分稅制財政體制的貫徹落實，加上改進和完善轉移支付機制，一定可以有效緩解現實生活中基層財政困難、“土地財政”和隱性負債等方面的矛盾與問題。