□國家資訊中心經濟預測部 鄒蘊涵

　　國家開發銀行住宅金融事業部近期獲批成立，這標誌著我國政策性住宅金融體系改革邁出第一步。國開行住宅金融事業部主要是從供給端發生的變革，重點保障政策性房地産開發的資金需求，下一步需求端的改革迫在眉睫。參考各國已有的發展經驗和發展模式，國家住房銀行可能是未來的發展方向。

　　現行政策性住宅金融體系

　　1992年我國住房制度改革全面啟動。從1994年開始，房改開始向縱深發展，確定了城鎮住房新制度的基本框架，完善了關於房改産權、公房出售價格銜接等問題的政策規定。在這個發展過程中，我國政府建立了兩個主要的政策性住宅金融政策、制度，保障房制度和公積金制度。它們分別代表了供給端（房地産開發建設）和需求端（住房消費）兩方面政策性扶持內容。

　　從供給端看，主要是保障房制度。我國的保障性住房的發展始於1998年的住房改革。保障性住房作為政策性扶持手段，以解決城鎮低收入人群住房困難問題為主要目標。目前存在的主要形式包括經濟適用房、廉租房、限價房和公租房等。

　　作為一項政策性住宅金融制度，保障房制度在我國保障中低收入居民住房消費上起到了一定作用。這項制度的核心在於建設資金的籌資模式，目前存在的主要問題也出現在籌資模式上。本質上問題的關鍵在於在保障房建設融資中，中央財政長期缺位，地方財政無力保障。從推出經濟適用房制度開始，中央財政在此類房屋建設中始終保持“只出政策，不給資金”的狀況，財政資金中沒有專項對口資金進行財政撥款。並且在財稅制度改革後，財權向中央集結、事權向地方下放的狀況，使得地方政府在保障房建設上舉步維艱。

　　雖然四種保障房籌資模式存在差異，但是總體上還是依靠地方政府籌資。在具體制度實施上，地方財政産生了兩種傾向。一種傾向是依靠銀行貸款，地方政府即便不需要直接投入資金，但是房地産企業開發建設資金最終還是轉嫁到銀行頭上。當行政介入銀行正常經營活動時，容易産生不良貸款。另一種傾向是提高土地出讓金，助推商品房房價上漲。在廉租房的籌資模式中，地方政府需要將土地出讓金的10%用作廉租房的保障資金。這樣為了獲得更多的廉租房保障資金，地方政府就有激勵提高土地出讓金。這樣直接或間接的助推當地房價上漲。

　　從需求端看，主要是公積金制度。目前公積金制度已經運作了二十多年，發揮了一定的積極作用。但是，其自身存在的一些問題並沒有隨著社會經濟的發展而解決，醞釀成了目前較為嚴重的公積金資金歸集和管理等問題。

　　首先，公積金資金的歸集存在覆蓋面窄、覆蓋率低、繳存率低的問題。雖然公積金制度本身規定了各種企事業單位，包括社會團體必須繳存的比例，但是在實際生活中，城鎮居民中有一部分並沒有納入這項制度中，很多企業並沒有按照規定為職工足額繳納，這直接影響了這項制度的實施。

　　其次，公積金運營管理存在權責不清、效率低下的問題。住房公積金決策機構不完善，許多地方的住房公積金管理委員會形同虛設，執行機構隸屬關係複雜、缺少統一規範的管理機構；住房公積金管理中心屬性不明，有些列入行政事業單位，有些列為企業；住房公積金決策機構與住房公積金管理中心權責不明，存在互相推諉、效率低下等問題。

　　最後，公積金的使用制度不夠健全，存在違規發放、追繳不力、投資效率低下、保值能力欠缺等問題。違規操作、擅自挪用現象屢見不鮮，使得繳存公積金的職工在資金的使用上缺乏保障。

　　政策性住宅金融體系特點

　　不論是發達國家，如美、英、德、日等，還是發展中國家，如印度、巴西等國，都已經建立了或者正在建立一套適合本國住房市場發展的政策性住宅金融體系。發達國家依託于非常成熟、發達的金融市場體系，將政策性住宅金融機構的觸角深入不同市場，存在形式非常多樣化。與此相比，發展中國家的政策性住宅金融體系發展還處於初期階段，金融市場較不發達，因此政策性住宅金融機構的存在形式較為單一。總體説來，不論哪個國家，政策性住宅金融體系的發展具有如下幾個特點。

　　政策性住宅金融體系的目標較為統一。政策性住宅金融體系最核心的是政策性住宅金融機構。此類金融機構的多樣形式適應了住房融資市場運作的規律和競爭規律。政策性住宅金融機構有專營性的政策性住宅金融機構，也有兼營性的政策性住宅金融機構。專營性機構主要是由政府成立的、專門從事政策性住宅金融相關業務的機構，不經辦其他業務。而兼營性的政策性住宅金融機構有其主營業務和收入，只是在業務中存在一部分的政策性住宅金融服務。無論是在哪個國家，專營性政策性住宅金融機構目標大多是向中低收入居民提供住宅資金幫助，完成政府的保障社會責任；而非專營性的機構則通過自身市場化運作，滿足各種各樣的住宅資金需求。

　　政策性住宅金融機構的形式與金融市場的發展程度相關。政策住宅金融機構本身仍是社會金融機構的一部分，它的作用與形式同本國金融市場的發展程度有一定關係。在發達國家中，政策性住宅金融機構不僅有政策性住房銀行，同時還有相關的住房融資擔保、住房融資保險等多樣化存在形式。住房融資擔保與住房融資保險等機構是否能夠承擔起政策性住宅金融本身所要求達到的目標，是否能夠有效率的運作，都與相應金融市場的發展相關。因此，在印度、巴西等發展中國家，目前主要以政策性住房銀行為主要形式，其他擔保、保險等機構還處於摸索之中。

　　政策性住宅金融的改革方向

　　國開行住宅金融事業部主要是從供給端發生的變革，重點保障政策性房地産開發的資金需求。下一步，需求端的改革迫在眉睫。參考各國已有的發展經驗和發展模式，國家住房銀行可能是未來的發展方向。根據各國經驗，國家住房銀行存在兩類實踐模式。

　　一類情況是，國家住房銀行是房地産開發建設和住房消費的政策性扶持機構。它通過多種方式吸納資金，採用低息貸款的方式為房地産開發建設和居民住房消費提供幫助，特別是為低收入人群提供能夠承受的住房貸款。巴西就採取了這種模式。這種國家住房銀行實際上主要是住房儲蓄銀行。

　　住房儲蓄銀行是為居民住房消費提供低息貸款的金融機構。它的資金來源是自願性儲蓄存款或者強制性住房存款，資金主要使用在個人住房抵押貸款上。住房儲蓄銀行採取獨立運營模式，按照儲貸結合、固定利率的方式進行居民低息互助貸款。我國的公積金制度很有必要按照這個模式向住房儲蓄銀行轉變，徹底解決現行公積金制度中存在的管理混亂、權責不明等問題，提高居民住房儲蓄的使用效率和運營效率。

　　另一種實踐方式是，將國家住房銀行作為國家住宅金融相關行業機構的管理機構，實行核準進入、資訊收集發佈、事後監督、組織管理等職能。美國採用了這種模式。房地美和房利美是目前美國最主要的住房抵押貸款金融機構。此外美國聯邦住房放款銀行委員會採取股份制形式，儲蓄機構、建築貸款協會等住宅金融相關機構認購股份，成為會員。其資金來源存在多種方式，一部分是吸納住宅金融機構認購股份，另一部分是相關住宅金融機構繳納的存款準備金、保證金或保險費。在某些情況下，還可以向商業銀行拆借貸款。這種國家住房銀行主要作為住宅金融機構的監管機構，重在指導、預防和監管行業成長。

　　實際上，目前國開行住宅金融事業部的建立是在第一種國家住房銀行模式下，強調房地産開發建設供應端的政策性扶持，將原先的保障房制度存在的核心問題——資金來源問題進行改革，加大中央資金的保障力度，減輕地方政府的資金壓力，重新回歸制度本身建立的初衷。但是，居民住房消費相關的制度並沒有改革，公積金制度仍舊是最主要的政策性住宅金融需求端制度。目前正在進行的改革主要集中在全國公積金融通中心，加強全國住房公積金聯網，建立全國範圍內各公積金中心之間的資金拆借系統。住房儲蓄銀行是未來更可能也更可行的改革方向。