□本報記者 顧鑫

　　中國證券法學研究會常務理事、浙江大學光華法學院教授李有星近日在接受中國證券報記者專訪時稱，《證券法》修訂的關鍵是確立和完善適應股票發行註冊制的制度，尤其是確立和完善證券監管能力方面的制度設計，這事關註冊制改革的成敗。他認為，證券監管機構要加強事中事後監管應當具有包括準立法權、準司法權、執法權、協調權等在內的權力，應通過《證券法》的修訂確定下來。

　　對監管能力提出更高要求

　　中國證券報：如何看待股票發行註冊制改革和《證券法》修訂之間的關係，前者對後者提出了怎樣的要求？

　　李有星：股票發行註冊制總的來講，是從股票發行端的實質功能出發重新設計市場參與者的權利義務關係，重新設計證券市場監管者的權力與職責，按照時髦的説法，還權于市場的同時，監管者要把市場治理得更好，保護投資者利益。因此，註冊制改革的成功與否，取決於《證券法》對證券監管能力的制度設計如何。

　　註冊制的推進是必然，證券監管機構的職能必然從事先審核，退居事中、事後監管，這對監管能力提出了更高要求。這種能力包括法律對監管機構授權的充分，也包括監管機構工作人員的素質和能力。作為證券監管機構應當具有包括準立法權、準司法權、執法權、協調權等等在內的權力，以很好完成註冊制下的監管重任。《證券法》修改需要突出證券監管機構在註冊制下的完成監管所需的職權職責必備的制度設計，將適度的立法、司法、執法權力通過《證券法》確定下來。

　　應完善三方面制度設計

　　中國證券報：適應註冊制要求的證券監管能力需要《證券法》確立和完善什麼樣的制度？

　　李有星：一是確立證券監管機關的獨特性地位制度，二是擴大證券監管機構的準立法、準司法和執法能力制度，三是確立行為統一監管的證券監管模式、合力監管制度。

　　我國金融監管領域有“一行三會”，相對應有一位行長和三位主席。中央銀行行長要國務院總理提名人大任免，但證監會主席的任免還沒有這個程式。證監會要實現對公眾投資者保護，維護國家證券資本市場的安全，同時還擁有準立法、準司法和執法的權力，這樣的機構應當有獨特性的地位，有必要確立證券監管機構為特設的相對獨立的國家行政機構序列，證監會主席由國務院總理提名，人大任免，同時還可以考慮非主席個人負責制，而是主席委員會負責制。

　　現行《證券法》在基於核準制模式下已經給證券監管機構設置了包括調查、銀行賬戶查詢、凍結、查封等在內的權力，但這些尚不能適應註冊制背景下的監管應當有的權力要求。

　　此外，通過證券行為統一監管是提升監管能力的第一制度。同屬證券性質的産品，同屬證券業務的活動，同屬證券交易的市場，通過證券法的規定，建立歸口統一的監管機構、監管規則。其中，最為困難的是證券範圍的定義。美國《證券法》關於證券的定義較為寬泛，使美國證監會（SEC）自然成為了直接融資領域的主導者，也包括民間融資市場的主導者，凡是證券類融資行為均屬於SEC管轄，除非法律已經規定專門機構監管。所以，沒有明確分工的證券行為均屬於證監會管的模式是理想的資本市場管理模式。

　　在堅持證券行為統一監管的前提下，要充分發揮自律機構的作用，自律機構能夠解決的問題由其自己解決，形成證券監管部門與自律機構的協調機制。建立健全“緊密型”政府部門協同機制，提高風險防範和處置能力。要加強政府部門資訊共用，促進部門協作，加強金融監管協調機制，避免監管重疊和監管盲區。要擴大與境外監管機構的合作。通過多方的協調、合力監管機制，實現註冊制下證券監管的成功。

　　應授予證券監管機構更多準司法權

　　中國證券報：對於註冊制下監管部門應當具有的權力以及對應的《證券法》修訂，能否詳細談一談？

　　李有星：在立法層面上，與美國證券監管機構的權力內容相比較，我國證券監管機構在很多方面的授權是不足的。《證券法》修改中需要對法律授權增加新的內容。當然，在《證券法》明確授權的情況下，證券監管機構要能夠充分行使好權力，有規劃地對註冊制下的最為敏感、迫切、重要的證券發行、證券交易等方面的規則作出規定，細化法律規定的可操作性。同時，充分運用規則認可權，對行業自律、證券交易所等制定的規則進行確認，以確認的方式賦予證券操作規則的規格和效力。現行《證券法》第179條規定了國務院證券監督管理機構有權依法制定有關證券市場監督管理的規章、規則。但沒有確認規則的權力，當然也沒有賦予證券監管機構制定或認定的規則效力階位，以及法院司法裁判中的依據規格。

　　在司法層面上，應當授權證券監管機構獲得更多的準司法權，以滿足證券監管執法的職責要求。隨著金融産品創新步伐加快，混合型、交叉型産品越來越多。借助網際網路，違法者可以輕易實現跨市場、跨邊境作案。當事人反調查的意識越來越強，內幕交易開始向隱名化、集群化、跨界化、多層傳遞演化，市場操縱出現短線化、多點化、合謀化和跨市場化的趨勢等等。這些情況需要證券監管機構在查處案件中，具有更多相機性處理的準司法權。在執法層面上，相關配套的制度也需要修改。例如賦予證券監管機構應有的民事訴權，讓監管機構提起公益性的民事訴訟，代受到損害的投資人打官司，以此來保護投資人的利益和信心。如沒收的違法所得和罰款可直接返還受害人。建立健全“制約型”查審分離機制，提高行政執法工作水準，等等。